авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Исполнительная власть и ее осуществление органами местного самоуправления (организационно-правовые формы)

-- [ Страница 3 ] --

При этом принцип самостоятельности субъектов Российской Федерации нигде не подвергается сомнению, как и целостность и непрерывность осуществления государственной власти в Российской Федерации. Однако в отношении местного самоуправления такие сомнения высказываются, хотя концептуальных особенностей в принципах разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами Российской Федерации, с одной стороны, и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, с другой стороны, не существует.

Складывается парадоксальная ситуация: отсутствие организационного единства местной власти и государственной власти вызывает теоретические и практические споры, а организационное обособление органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отношению к федеральным органам остаются незамеченными. Отсюда следует вывод, что во взаимоотношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов присутствует весь спектр характеристик вертикальных отношений (фактическое неравенство сторон, юридическое неравенство сторон, подчинение (соподчинение) одной стороны вертикальных отношений другой), за исключением права назначения и отстранения руководителей нижестоящих органов власти вышестоящими. Здесь так же присутствуют отношения вертикального типа, характеризующиеся наличием правового, функционального и определенного организационного единства. Поэтому тезис о необходимости укрепления вертикали исполнительной власти сводится в настоящее время по сути дела к восстановлению организационной подчиненности органов местного самоуправления органам государственной власти Российской Федерации и органам государственной власти ее субъектов.

Вторая глава диссертационного исследования «Организационные и правовые формы осуществления местным самоуправлением исполнительной власти в Российской Федерации» состоит из четырех параграфов, в которых всесторонне освещаются вопросы, связанные с рассмотрением понятий «орган местного самоуправления» и «система муниципальных органов», анализом конституционно-правовых основ статуса органов местного самоуправления, исследованием проблем разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления, выявлением правовых форм осуществления исполнительной власти муниципальными органами в России.

В первом параграфе «Понятие и система органов местного самоуправления» исследуется понятие органа местного самоуправления, раскрывается система муниципальных органов и их отличительные черты.

Автор выделяет общие и особенные признаки представительных и исполнительных органов местного самоуправления. К общим признакам данных органов относятся: 1) орган публичной власти муниципального образования; 2) формально-юридическое невхождение в систему органов государственной власти; 3) действующие на основе федерального, регионального законодательства и устава муниципального образования; 4) действие на территории конкретного муниципального образования; 5) наличие внутренней организационной структуры; 6) обладание собственными полномочиями и полномочиями, делегированными им органами государственной власти; 7) определение наименований данных органов уставом муниципального образования.

Различия между представительными и исполнительными органами местного самоуправления заключаются в следующем: 1) представительный орган является выборным на определенный срок, а исполнительный орган формируется, как правило, на постоянной и профессиональной основе; 2) представительный орган принимает решения только в коллегиальном порядке, а исполнительный орган может принимать решения как коллегиально, так и единолично; 3) законодатель установил исключительные полномочия для представительного органа, а исполнительный орган организует выполнение решений представительного органа и осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность в финансово-экономической, хозяйственной, социально-культурной сфере, в области охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения.

Но, в общем, они имеют единую правовую природу, определяемую политико-правовой сущностью местного самоуправления.

Это предопределяет необходимость более точного и конкретного законодательного регулирования организационно-правовых форм самоуправленческой деятельности в современной России. Прежде всего, необходимо законодательное закрепление следующих признаков органа местного самоуправления: а) орган публичной власти муниципального образования; б) действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования; в) формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, но осуществляющий некоторые государственно-властные полномочия; г) обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти; д) полномочия которого имеют исполнительно-распорядительный (административный) характер; е) осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Исходя из этого под органом местного самоуправления следует понимать орган публичной власти муниципального образования, действующий на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и устава муниципального образования, формально-юридически не входящий в систему органов государственной власти, обладающий собственными полномочиями и полномочиями, делегированными ему органами государственной власти, имеющими исполнительно-распорядительный (административный) характер, и осуществляющий свою деятельность исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Рассмотрено содержание понятий «система органов местного самоуправления» и «структура органов местного самоуправления». Понятие «структура органов местного самоуправления» толкуется автором в узком и широком смысле. В узком смысле под этим термином понимается система имеющих самостоятельный статус органов, образующая определенную организационную модель самоуправления в конкретном муниципальном образовании, через которую осуществляются его функции и полномочия. В широком смысле данное понятие включает в себя также и внутренние подразделения органов, наделенные самостоятельным статусом, а также органы, имеющие производный статус и (или) подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления.

К органам, имеющим первичный самостоятельный статус, относятся представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация. Все остальные органы являются производными от указанных выше или подчиненными им.

В конце приводятся различные классификации органов местного самоуправления, дается характеристика основных направлений их деятельности.

Во втором параграфе «Конституционно-правовые основы статуса органов местного самоуправления в Российской Федерации» рассматриваются четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления: 1) международно-правовые акты; 2) Конституция Российской Федерации 1993 г. и федеральное законодательство; 3) законодательство субъектов Российской Федерации; 4) муниципальные правовые акты.

Среди международных правовых актов, регулирующих местное самоуправление, основополагающее значение имеет Европейская хартия местного самоуправления. Представляется, что концепции местного самоуправления, закрепленные Хартией и законодательством Российской Федерации, имеют определенные расхождения. В хартии нет норм, свидетельствующих об отделении муниципальных органов от государственной власти. Ее положения основаны на единой природе государственных и муниципальных органов, что вытекает из содержания п. 3, 4 ст. 4 данного документа, а в Конституции Российской Федерации закрепляется либеральная (общественная) концепция местного самоуправления, отрицающая организационное единство государственной и муниципальной власти.

Конституционные нормы являются учредительными. Их развивают и конкретизируют федеральные законы. В параграфе проводится сравнительный анализ двух одноименных законов 1995 г. и 2003 г., регулирующих общие принципы организации местного самоуправления.

В качестве отдельного вида федеральных законов рассматривается блок актов (законов), закрепляющих полномочия местных органов в различных сферах и отраслях жизнедеятельности. Здесь обнаруживается фрагментарность федерального законодательства, его перегруженность большим количеством не корреспондирующих друг другу актов. Отсутствует единая методика законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления, нормативы определения муниципальных полномочий.

Кроме законов, значительную роль в регулировании статуса муниципальных органов играют акты президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К ним относятся: 1) указы Президента Российской Федерации, носящие временный характер, устраняющие пробелы в законодательстве; 2) указы Президента Российской Федерации координационного, программно-ориентирующего и рекомендательного характера, не регулирующие конкретных отношений; 3) указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, имеющие обеспечивающий характер во исполнение норм федеральных законов либо регулирующие взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления.

Законодательство субъектов Российской Федерации об организации и деятельности органов местного самоуправления представлено их основными законами и текущим законодательством. В ряде субъектов действуют законы, аналогичные федеральному и по названию, и по содержанию (Республика Бурятия, Амурская, Ростовская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Алтайский край). Другие субъекты Российской Федерации регулируют вопросы местного самоуправления весьма подробно и детально (Воронежская, Иркутская, Кемеровская, Омская, Томская, Тюменская области, Приморский край, Республика Саха (Якутия) и др.). Кроме того, в субъектах Российской Федерации регулирование местного самоуправления осуществляется текущими законами, регламентирующими отдельные виды муниципально-правовых отношений. Однако и эти региональные законы в основном дублируют аналогичные федеральные законы.

Таким образом, следует отметить, что в действующем законодательстве прослеживается тенденция развития местного самоуправления к достижению большего соответствия основам организации государственной власти. В результате общепризнанный принцип формирования местного самоуправления «снизу» получил диаметрально противоположное воплощение. От участия в правовом регулировании организации местного самоуправления оказались последовательно отстранены не только население муниципальных образований, но и субъекты Российской Федерации. Таким образом, вопрос установления общих принципов организации системы органов местного самоуправления из предмета совместного ведения фактически превратился в сферу исключительного ведения Российской Федерации. По мнению автора, необходимо расширение полномочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию вопросов организации местного самоуправления (например, право самостоятельно разграничивать вопросы местного значения между муниципальным районом и поселениями, входящими в его состав, определять полномочия органов местного самоуправления городского округа, муниципального района, поселения по их решению, устанавливать порядок формирования, компетенцию, сроки полномочий органов местного самоуправления, в том числе исполнительных).

Согласно Федеральному закону 2003 г., устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом. Данное положение существенно понизило легитимность основного правового акта муниципального образования, лишив население возможности принятия устава на местном референдуме.

Нормы уставов муниципальных образований, принятые после вступления в силу Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154 – ФЗ, определив статус органов местного самоуправления, по существу дублировали федеральный и региональные законы о местном самоуправлении. Уставы, принятые после вступления в силу Федерального закона 2003 г., закрепив систему муниципальных органов, дополнительно осуществили регулирование целого ряда организационных вопросов – перечень исполнительных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования, круг собственных полномочий по решению вопросов местного значения, подотчетность, подконтрольность, иные вопросы их организации и деятельности. Поэтому полномочия местных органов в любом случае выступают как определенная форма реализации государственных функций на местном уровне. Такой подход соответствует общепризнанным принципам организации местного самоуправления, но несколько противоречит Конституции Российской Федерации 1993 г., определяющей правовые основы местного самоуправления в нашей стране.

На основании вышеизложенного представляется необходимым закрепить в федеральном законодательстве: 1) единый порядок наделения полномочиями органов местного самоуправления со стороны государственных органов Российской Федерации и ее субъектов; 2) единый механизм судебной защиты прав местного самоуправления по самостоятельной организации и механизму принятия решений; 3) единый механизм административного и судебного контроля за органами местного самоуправления в сфере реализации актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В третьем параграфе второй главы диссертации «Проблемы разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления» исследуются проблемы, связанные с определением понятия компетенции органов местного самоуправления и ее разграничением между муниципальными представительными и исполнительными органами.

Автор придерживается точки зрения, согласно которой компетенция местного самоуправления состоит из двух взаимосвязанных элементов: полномочий (прав и обязанностей) и предметов ведения.

Федеральное законодательство выделяет 3 группы полномочий местного самоуправления:

  • обязательные полномочия органов местного самоуправления, установленные в законе;
  • государственные полномочия, переданные (делегированные) органам местного самоуправления;
  • собственные полномочия муниципального образования.

Под полномочиями органов местного самоуправления автор понимает совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения задач и выполнения функций местного самоуправления на территории муниципальных образований и закрепляемых в их уставах в соответствии с Конституцией, федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации.

Вторым составным элементом компетенции местного самоуправления являются предметы ведения. Вопросы местного значения (или предметы ведения) – это тот круг вопросов, решение которых закреплено за главой муниципального образования, представительными и исполнительными органами местного самоуправления и находятся под их управлением.

Выделением в Федеральном законе 2003 г. новых видов муниципальных образований, законодатель разграничил их компетенцию по территориальному принципу. В ст. 14, 15, 16 данного закона закреплены вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа соответственно. Таким образом, законодатель разграничил компетенцию по вертикали между государственными органами и органами местного самоуправления, а также внутри муниципального образования между поселением и муниципальным районом. Однако разграничение компетенции по горизонтали (между представительным органом, исполнительными органами и главой муниципального образования) проведено недостаточно четко и включает в себя только перечисление вопросов ведения муниципальных образований, а также общих полномочий органов местного самоуправления (ст. 17), основных полномочий представительного органа (п. 10 ст. 35) и полномочий главы муниципального образования (п. 4 ст. 36).

По мнению автора, на муниципальном уровне должен также действовать принцип разграничения компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления, означающий невозможность вмешательства представительных органов местного самоуправления в текущую исполнительскую деятельность. При этом в исключительном ведении представительных муниципальных органов находится контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Представительные органы местного самоуправления наилучшим образом выполняют свои задачи тогда, когда они опираются на исполнительные органы муниципальной власти. В основной своей части компетенция исполнительных органов местного самоуправления является продолжением компетенции соответствующего представительного органа муниципальной власти. Однако деятельность исполнительных органов муниципальной власти нельзя сводить только к реализации решений соответствующих представительных органов, поскольку исполнительные органы могут в ряде случаев действовать самостоятельно, в порядке собственных инициатив, но в рамках закона. При разграничении компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальной власти необходимо исходить из следующих принципов: представительные органы определяют общий характер деятельности исполнительных органов, устанавливают правила локального значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, и контролируют их исполнение; определяют формы и сроки отчетности исполнительных органов перед населением и представительным органом местного самоуправления; осуществление оперативного управления на территории муниципального образования входит в исключительную компетенцию исполнительных органов; представительные органы местного самоуправления не вмешиваются в текущую деятельность исполнительных органов.

В четвертом параграфе «Правовые акты как форма осуществления исполнительной власти местным самоуправлением» показано, что по юридической силе и месту в нормативной иерархии правовые акты муниципальных органов (и представительных и исполнительных) имеют ранг подзаконных и правоисполнительных. В общей иерархии источников муниципального права нормативные акты органов местного самоуправления определены на самой нижней ступеньке и подчинены всем вышестоящим источникам муниципального права – нормативным актам органов государственной власти Российской Федерации, нормативным актам субъектов Российской Федерации.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.