авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти

-- [ Страница 3 ] --

Доказывается, что регламентация – это не только разработка, принятие и реализация собственно административных регламентов. Регламентация осуществляется и в других весьма разнообразных формах. В том числе в уставах, положениях, инструкциях, правилах, наставлениях, рекомендациях. В своей совокупности они представляют правовую форму регламентации, как многоуровневую и многоплановую систему, включающую а) административные регламенты взаимодействия между органами государственной власти; б) положения, уставы и административные регламенты госорганов, организаций и учреждений; в) положения и административные регламенты структурных подразделений; г) административные регламенты исполнения государственных функций; д) стандарты, административные регламенты и порядки предоставления публичных услуг; е) административные регламенты реализации отдельных функций и конкретных видов деятельности; ж) инструкции и административные регламенты контроля и надзора; з) должностные регламенты государственных служащих. Многие из них действуют в электронной форме и реализуются в онлайновом режиме.

Политическую значимость регламентации государственной управленческой деятельности определил Д.А.Медведев, подчеркнув, что «административный регламент – это не просто документ, по которому живет министерство, – это некий процедурный свод правил, позволяющий гражданину определить, в какой момент, какие действия с его просьбой совершаются»6. Такая трактовка подчеркивает не только организационно-процессуальную направленность, но и огромную социальную значимость административной регламентации управленческой деятельности в целом.

В диссертации обосновывается вывод о том, что регламентный нормативно-правовой акт по своему содержанию является административным актом государственного управления, по юридической силе – это подзаконный нормативно-правовой акт, реализация которого обеспечивается в строго императивном порядке. Не случайно в повседневном понимании регламент представляется как «устав, порядок деятельности, свод правил в какой-либо отрасли, соединяет в себе законоположения с распоряжениями инструктивного характера»7. Структурно административный регламент включают в себя: а) общие положения; б) требования к порядку исполнения соответствующих государственных полномочий; в) перечень необходимых в данном конкретном случае административных процедур; г) порядок и формы контроля исполнения; д) порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц, а также принимаемых ими решений. Регламенты, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус и интересы физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России подлежат опубликованию в официальных государственных изданиях в течение десяти дней после их регистрации.

Опираясь на теорию рациональной бюрократии и современного «нового государственного менеджмента», автор определил место и роль административно-правовой регламентации в системе публичного управления. Обосновал ее функции и современные принципы: системность, демократизм, законность, профессионализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, единство правовых и организационных основ управленческой деятельности, открытость государственного аппарата и его доступность общественному контролю. Именно поэтому регламентные требования не только могут, но и должны предполагать возможность обжалования действий, повлекших нарушение или ущемление прав, свобод и законных интересов граждан, физических и юридических лиц. Это не только не противоречит, а, наоборот, полностью соответствует Конституции Российской Федерации и нормам российского законодательства.

Такое понимание проблемы позволило автору выделить многие существенные характеристики административных правовых регламентов и определить их как нормативный акт, содержащий правила и нормы, определяющие и регулирующие порядок функционирования субъекта, последовательность и временные рамки административных процедур и действий. Главный акцент сделан на анализе трех видов регламентов: административных регламентов исполнения государственных функций; административных регламентов предоставления государственных услуг; должностных регламентов гражданских государственных служащих. В единстве эти три вида регламентов представляют единый регламент соответствующего государственного органа.

Административные регламенты усту­пают по юридической силе положениям о федеральных органах ис­полнительной власти, но обладают приоритетом перед всеми иными нормативными административно-правовыми актами управления, устанавли­вающими административные процедуры. Как и любой другой нормативно-правовой акт, административные регламенты характеризуются своими признаками, свойствами и особенностями, которые детально проанализированы в диссертации.

Во втором параграфе – «Основные формы административно-правовой регламентации» представлен анализ правовых форм административной регламентации, исследуются отличительные черты нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральных органов государственной власти. Подчеркивается, что в государственно-управленческой практике регламентные акты довольно разнообразны и до последнего времени лишь в отдельных случаях обозначались термином «регламент». Поэтому выделить их из огромной совокупности нормативных правовых актов управления можно лишь с помощью специального анализа. Сделать это непросто, тем более, что в нормативных правовых актах указание на их регламентную природу, как правило, отсутствует.

Регламентное регулирование в большинстве случаев как бы «растворено» в рамках регулирования управленческих отношений в других правовых и организационных формах. Нормативные правовые акты такого рода носят комплексный характер, включают, помимо материальных, сугубо процедурно-процессуальные нормы, характеризуются сочетанием предписаний, дозволений и запретов, реализуемых в обязывающих, управомочивающих и запрещающих формах. Набор таких правовых норм придает этим актам упорядочивающий организационно-предписывающий характер, т.е. характер, свойственный сугубо регламентному регулированию.

Автором обосновывается положение о том, грамотная и гибкая систематизация регламентных источников права имеет немаловажное значение для практики. В диссертации исследуется опыт такой систематизации, в частности тот, который предложен учеными Высшей школы экономики: а) административные регламенты предоставления услуг гражданам и организациям (регистрация, лицензирование и т.п.); б) «вертикальные» регламенты, формализующие процессы исполнения плановых и текущих заданий, а также процессы оказания публичных услуг физическим и юридическим лицам (согласование, консультирование); в) «функциональные» регламенты, формализующие процессы, связанные с соблюдением требований общих для всех или значительной части органов исполнительной власти регламентов (финансы, кадры, командировки и т.п.).

Не отрицая возможность такого подхода, соискатель пошел по несколько иному пути и в соответствии с общепризнанной классификацией нормативных правовых актов, выделил следующие виды регламентных актов: в зависимости от области, сферы или объекта правового регу­лирования они делятся на акты, действующие в политической, административно-управленческой, социально-культурной, экономической и других сферах общественной жизни. В зависимости от действия в пространстве можно выделить регламенты, которые распространяют свое действие в масштабах всей страны, на ее отдельные территории или действуют локально, в масштабах ведомства. В зависимости от функциональной роли делятся на межведомственные, ведомственные, внутриорганизационные и должностные. По времени действия – бессрочные, срочные и временные.

Регламентные документы могут приниматься как на уровне центральных органов государственной власти, так и государственных органов и высших должностных лиц федеральных округов и субъектов Российской Федерации, территориальных ведомственных органов. Все регламентные документы – результат коллегиального решения, принимаются после соответствующего обсуждения, экспертизы, согласования и официального визирования. По субъектам правотворчества можно выделить регламентационные акты органов представительной, исполнительной, судебной власти, государственных предприятий и учреждений.

Особое внимание административной регламентации уделяется в органах исполнительной власти. Расчет делается на то, что административная реформа с ее стандартизацией и новыми регламентными технологиями обеспечивает на практике режим автоматического и упреждающего реагирования возникающих проблем, сводит к минимуму бюрократические методы управления, устанавливает строгие границы ответственности с выходом на объективную оценку деятельности каждого субъекта управления. Конечным итогом становится создание в каждом органе государственной исполнительной власти единого и основополагающего для него регламента, включающего наиболее популярные сегодня регламенты исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг и должностные регламенты.

Системный подход позволил автору исследовать регламентационные акты в их единстве и большом разнообразии (устав, положение, регламент, правила, инструкция, порядок, кодекс, наставление), а также в разрезе различных органов государственной власти. Выявить при этом их общие и специфические черты. Речь, в данном случае, идет о регламентации деятельности федеральных министерств, служб и агентств, палат Федерального Собрания Российской Федерации, комитетов, комиссий, депутатских объединений, аппаратных структур и служащих, органов судебной власти, где также осуществляется административная регламентация, правда, в соответствующих для этих органов формах.

Концепция административной реформы предполагала разра­ботку 410 административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. По мере реализации мероприятий административной реформы число предполагаемых к разработке административных регламентов к 2007 г. превысило 5008, а по состоянию на начало 2011 г. составило 857. Ожидается, что их будет еще больше. Расширяющиеся масштабы административной регламентации некоторые эксперты оценивают как положительный факт административной реформы. Однозначно согласиться с этим трудно. Административная регламентация, как процесс массового производства регламентов – еще не реформа, а важное бюрократическое действие, поэтому требует особого внимания, в том числе, со стороны научного сообщества.

В третьем параграфе – «Административная реформа и перспективы совершенствования административно-правовой регламентации» анализируются проблемы административной регламентации с учетом приоритетов административной реформы. Сформулирована стратегическая задача – модернизировать систему исполнительной власти и существенно изменить систему работы государственных институтов. Аппарат в итоге должен стать по настоящему эффективным, компактным и работающим, готовым задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги, эффективно управлять государственной собственностью.

В рамках административной реформы сделано немало. Удалось добиться того, что в обществе осознали жизненную необходимость перевода системы в режим государственного администрирования по результатам, перехода к управлению на основе собственной компетенции и по технологиям электронного правительства. Более внятным стало понимание института государ­ственных услуг, важности их стандартизации, унификации и качественного процедурного обеспечения, целесообразности передачи ряда государственных функций органам местного самоуправления, автономным учреждениям и в негосударственный сектор. Существенно сократился перечень лицензионных видов деятельности. Были введены новые административные схемы (регламенты) внутреннего распорядка, исполнения функций и форм взаимодействия между органами исполнительной власти. Сделаны первые шаги по внедрению в управленческую практику показателей эффективности.

Проанализировав достигнутое, стало более ясным и то, что сделанного явно недостаточно. Такого мнения придерживается более половины опрошенных ученых и специалистов, участвовавших в разработке концептуальных основ и технологий административной реформы9. Речь идет о необходимости более последовательного формирования механизмов, побуждающих государственную, в первую оче­редь, исполнительную власть действовать в полном соответствии с конституционными принципами, нормами и положениями. Сохраняется нечеткость в определении сфер ответственности государственных органов, непрозрачность их полномочий, недооценка современных инструментов анализа и внутреннего контроля.

Официально констатируется, что колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным аппаратом, практически не приспособленным для решения стратегических государственных задач. Быстрыми темпами нарастает коррупционная составляющая. Разрабатываемые стандарты и регламенты нередко носят формальный рамочный характер. Главная трудность заключается в том, что государство одновременно выступает и субъектом, и объектом проводимых системных преобразований. Как субъект – является главной движущей силой реформ, от качества действий и настойчивости которой в решающей мере зависит содержание и результативность реформ. Как объект – само находится в процессе постоянных модернизационных трансформаций. В полной мере это касается и государственной службы.

В настоящее время, как нам представляется, необходимо наладить более четко организованный мониторинг хода реализации мероприятий административной реформы, в том числе касающихся вопросов стандартизации и регламентации; поставить на повестку дня вопрос о законодательном закреплении нового перечня социальных стандартов, внедрить полноценную электронную систему, информирующую граждан о том, в каком порядке и какие услуги предоставляет та или иная структура, тот или иной государственный орган; поставить в более жест­кие процедурные рамки должностных лиц, принимающих решения. Только на такой основе можно добиться ускорения процессов взаимодействия структурных подразделений аппарата, как между собой, так и с различными социальными институтами; систематизации горизонтальных и вертикальных управленческих связей; антикоррупционного оздоровления и дебюрократизации управления.

Во второй главе – «Административно-правовая регламентация в федеральных органах государственной власти» исследуются особенности административной регламентации в структурах не только исполнительной, но и законодательной и судебной власти.

В первом параграфе – «Административно-правовая регламентация в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и их аппаратов» показана административно-правовая природа парламентских регламентов. До появления в ходе административной реформы административных регламентов большинство актов регламентного характера лишь в отдельных случаях именовались регламентами. Регламенты применялись в ограниченных пределах и в основном для регулирования деятельности коллегиальных органов, в том числе парламентских.

В современных трактовках парламентского регламента – это принимаемый самим парламентом или его палатами единый, по существу, кодифицированный юридический акт, определяющий его организацию и деятельность. Регламент представительного органа (палат парламента) – это система норм, регулирующих структуру этого органа и порядок его деятельности10, определяет а) внутренне устройство парламента и порядок формирования и полномочия его руководящих органов, б) систему парламентской деятельности, вплоть до порядка голосования, принятия решений, оформления депутатских запросов; в) законодательную процедуру во всей сложности ее структурной конфигурации, д) порядок объявления военного и чрезвычайного положения, амнистии, импичмента Президенту, недоверия Правительству и лишения депутатской неприкосновенности; е) порядок решения внешнеполитических вопросов и развития международных связей; ж) систему обращений в Конституционный суд Российской Федерации.

Далее уже по «своим правилам» осуществляется регламентация деятельности депутатских объединений, комитетов и комиссий, секретариатов, управлений и отделов в форме соответствующих планов, положений, служебных распорядков, правил, порядков, должностных регламентов. Все они соответствуют «базовому регламенту», отличаются внутренней согласованностью и единой целевой направленностью. Логика расположения правовой материи в них основывается на сочетании двух принципов. Во-первых, учитываются последовательность действий палаты и взаимосвязь основных форм ее работы. Во-вторых, определяющими являются основные направления деятельности палат, которые предопределяют группировку норм в соответствующие основным видам полномочий палат и их аппаратных структур главы (разделы) регламента. Что играет ведущую роль в регламентном обеспечении сложного и многогранного законодательного процесса.

Во втором параграфе – «Административно-правовая регламентация в системе федеральных органов исполнительной власти» рассмотрены проблемы административной регламентации в органах федеральной исполнительной власти с учетом требований, вытекающих из необходимости решения задач модернизации системы государственного управления.

Полномочия, основные направления, формы и методы деятельности федеральных органов исполнительной власти регламентируются как на уровне законодательных правовых актов, так и указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, приказами соответствующих министерств, служб и агентств. Специальному исследованию подвергнута практика регламентации служебной деятельности в структурах федеральных органов государственной власти, в том числе Министерства иностранных дел Российской Федерации.

Регламентация строится в строгой последовательности и по всем правилам управленческой логики. Административные режимы, процедуры и стандарты, правовые статусы, полномочия, порядок формирования, функционирования и упразднения исполнительных органов власти и их структурных подразделений, регламентируются соответствующими положениями. Внутренний распорядок деятельности, порядок реализации государственных функции, стандартизация, содержание и порядок предоставления государственных услуг регулируется соответствующими административными регламентами, а также наставлениями, порядками и инструкциями. Особую роль в этой системе играют должностные регламенты. Все административные регламенты, публично обсуждаются, проходят профессиональную независимую экспертизу, размещаются на страницах соответствующих сайтов Интернет.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.