авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |

Административно-правовая регламентация в деятельности федеральных органов государственной власти

-- [ Страница 1 ] --

На правах рукописи

АЛЕКСАШИН Андрей Сергеевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Специальность 12.00.14 - административное право;

финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени кандидата

юридических наук

Москва - 2011

Работа выполнена на кафедре государственного управления и права

Международного института управления МГИМО (У) МИД России

Научный руководитель:

доктор социологических наук, профессор

ОХОТСКИЙ Евгений Васильевич

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Казанцев Николай Михайлович

кандидат юридических наук, доцент

Киреева Елена Юрьевна

Ведущая организация

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,

юридический факультет

Защита состоится «22» июня 2011 г. в 15.00 на заседании Диссертационного совета Д-209.002.01 при Московском государственном институте международных отношений (университет) МИД России по адресу: 119454, г. Москва, пр. Вернадского, 76, МГИМО (У) МИД России, центральный корпус, аудитория 1039.

Телефоны 434-11-65, 431-30-65, факс 434-93-88.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (университет) МИД России. Автореферат размещен на официальном сайте МГИМО(У) МИД России http://mgimo.ru «20» мая 2011 г.

Автореферат разослан «20» мая 2011 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета,

доктор социологических наук,

профессор Е.В.Охотский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность темы. Современный этап развития системы государственного управления в России характеризуется интенсивным поиском новых правовых механизмов и модернизационных управленческих технологий, в связи с чем особую значимость приобретает исследование организационной среды государственного и муниципального управления, одной из основных характеристик которой является стандартизация и регламентация управленческих отношений. Связано это, главным образом, с укреплением правовых основ и необходимостью существенного повышения эффективности проводимых в стране реформ, их демократической направленностью и нацеленностью на преодоление таких негативных явлений, как инертность, бюрократизм, коррумпированность.

Одним из многочисленных и важных вопросов, касающихся совершенствования российского административного права, является вопрос о его источниках. В зависимости от того, как решается данный вопрос, от того, какие юридически значимые формы признаются в качестве источников права, зависит содержание са­мой отрасли права и качество государственного управления. Тем более, что для административного права характерна своя, относительно самостоятельная система источников, своя система и свои особенности регулирования служебных отношений. Система эта постоянно совершенствуется, а значит, нуждается в комплексном научном осмыслении и всестороннем анализе, в том числе с учетом стратегии административной реформы. Это касается не только традиционных источников административного права, но и тех, которые появились в результате происходящих в последние годы в нашей стране социальных трансформаций и перемен в сфере государственного администрирования.

Все большее распространение получают нормативные правовые акты государственного управления, детально регламентирующие деятельность государственных и муниципальных органов, их структурных подразделений и должностных лиц. На смену должностным инструкциям и трудовым договорам пришли должностные регламенты и служебные контракты, институт классных разрядов сменил институт классных чинов. Повсеместно введены в действие правила служебного поведения и кодексы этики служащего. Большего совершенства достигла система правовой регламентации конкурсного отбора, аттестации, квалификационных экзаменов, дисциплинарной практики. Неуклонно растет число административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. К началу 2011 г. административными регламентами было охвачено около 50% основных функций и услуг федеральных органов исполнительной власти.

Анализ проблематики административной регламентации позволяет не только глубже разобраться в актуальных общенаучных проблемах, касающихся источников административного права и соответствующей правоприменительной практики, но и выявить новые аспекты этого среза управленческих отношений, предметнее исследовать сложности и противоречия их правового регулирования. Тем более, что носят они не узкоотраслевой, а комплексный междисциплинарный характер.

Трудно согласиться авторами, которые связывают административную регламентацию только с регламентами в органах исполнительной власти, а тем более, когда ограничивают ее узкими рамками регламентов исполнения государственных функций, представления государственных услуг и должностных регламентов. Административная регламентация - инструмент универсальный, который используется органами управления всех ветвей власти и их структурными подразделениями, касается всех государственных служащих. Причем осуществляется посредством самых различных правовых форм – положений, уставов, инструкций, порядков, правил, наставлений, рекомендаций. Во всем этом многообразии необходимо разобраться, изучить накопленный опыт, сделать соответствующие научные выводы.

Очевидно, что акты административной регламентации позволяют не только оптимизировать управленческую деятельность, но и сделать государственный аппарат более открытым, повысить его эффективность, установить строгий контроль качества управленческого процесса, повысить персональную ответственность исполнителей, что, в свою очередь, помогает ввести управленческий процесс в более жесткие процессуальные рамки, установить понятный алгоритм административных действий, сделать доступными критерии и показатели оценки качества служебной деятельности.

Нельзя абстрагироваться и от того факта, что в качестве стратегического политического курса высшим руководством страны определен курс на модернизацию. Многочисленные исследования в области социального и государственного управления установили противоречивость между расширением регламентации управленческой практики и использованием ее в качестве одного из ведущих инструментов инновационного развития. Регламенты устанавливают четко предписанный порядок действий, а инновационное развитие, напротив, рассчитано на творческий подход к делу, требует максимально гибких управленческих установок. Разрешить это противоречие непросто, хотя, понятно, что связано оно не с регламентацией как таковой, а с ее избыточностью. Регламентация, несмотря на ее нацеленность на строгий порядок, непременно порождает немало негативных эффектов: ограничивает управленческую инициативу, ведет к злоупотреблениям, бумаготворчеству, коррупции. Вывод из сказанного может быть только один: объем административной регламентации должен быть оптимальным, строго соответствовать объективным потребностям и нравственным устоям общества, уровню профессиональной культуры персонала управления, ответственности и качеству служебной дисциплины.

Проблематику административной регламентации актуализирует также и то, что за годы проведения административной реформы, вместе с некоторыми позитивными моментами, так и не удалось реализовать многие первоначальные замыслы и обеспечить запланированные результаты реформы. Создав гарантии стабильности и оптимальности управления, административные регламенты одновременно дали почву для появления новых управленческих структур и бюрократических технологий. Попытки выстроить единую модель нормативного правового регулирования, основанную на сочетании разных видов регламентов (регламентов исполнения государственных функций, оказания государственных услуг, должностных регламентов), в полной мере также не увенчались успехом, как и не стала гибкой нормативная база управления.

Истоки этого, как нам представляется, необходимо искать не только в практике государственного администрирования, но и в недостаточной теоретической проработанности данного вопроса. Отсюда с однозначной очевидностью вытекает необходимость научного переосмысления сущности, места и роли административной регламентации в деятельности органов государственной власти. Актуальным остается исследование принципов и социальной роли административной регламентации, признаков и форм административных регламентов, разработка соответствующего понятийного аппарата. Ждет своего решения и проблема систематизации регламентов. Это поможет в разработке необходимых для практики научных рекомендаций.

Актуальность исследования обусловлена также тем, что комплексные научные публикации по данной тематике практически отсутствуют. Проблемы административной регламентации затрагиваются в работах, посвященных либо исследованию источников административного права1, либо вопросов административной реформы2, либо в учебных пособиях по административному праву и государственной службе3. По указанной тематике защищено считанное количество кандидатских диссертаций4. Но в них регламентация не исследуется как институт административного права. Предмет своего исследования авторы ограничивают сугубо административными регламентами и, как правило, не выходят за пределы органов исполнительной власти.

Перечисленными обстоятельствами и обусловлен выбор темы диссертационного исследования, его научная и практическая актуальность.

Степень научной разработанности темы и источниковая база исследования. Система источников и форм административного права сложна и многообразна. Проблематика административной регламентации пересекается с широким спектром иных научных проблем, в том числе касающихся статуса нормативно-правового акта управления, административных действий и процедур, функций, форм и методов государственного и муниципального управления. Если по вопросам административно-правовых актов управления сформировалась достаточно обширная научная литература, то, проблемы административной регламентации должного научного освещения не получили. Только в последние годы интерес к административным процедурам и административным регламентам стал более заметным.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых. На высокую практическую значимость института административной регламентации обращалось внимание давно, причем многими авторитетными представителями управленческой науки. Среди них – В.Г.Афанасьев, А.А.Богданов, К.И.Варламов, М.Вебер, В.Вильсон, А.К.Гастев, П.М.Керженцев, В.В.Лазарев, В.И.Ленин, Г.К.Орджоникидзе, А.К.Уледов.

Многие теоретико-прикладные аспекты регламентации (одни – в концептуальной принципиально-постановочной форме, другие – фрагментарно, третьи – касаясь вопросов организации парламентской и судебной практики) нашли свое отражение в работах Г.В.Атаманчука, И.И.Веремеенко, А.Г.Гуриновича, Р.В.Енгибаряна, Е.Ю.Киреевой, Ю.М.Козлова, Н.М.Казанцева, Л.М.Колодкина, Ю.К.Краснова, Е.В.Колесникова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, В.М.Лебедева, А.Л.Маковского, А.В.Оболонского, А.С.Пиголкина, М.И.Пискотина, Л.Л.Попова, Л.А.Сергиенко, Б.С.Эбзеева.

В контексте проблематики административной реформы вопросы административных регламентов, их систематизации и практической реализации затрагивают А.Г.Барабашев, И.Н.Барциц, Д.Н.Бахрах, Г.А.Гаджиев, В.А.Козбаненко, А.В.Куракин, Ю.В.Истомина, А.В.Клименко, С.Е.Нарышкин, Т.И.Нешатаева, А.Ф.Ноздрачев, О.Н.Ордина, В.А.Прокошин, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов, Ю.А.Тихомиров, А.И.Турчинов, Т.Я.Хабриева. Их труды посвящены исследованию источников административного права, сущности административной регламентации, оценки качества регламентов, порядку их разработки, принятия и практической реализации. Появилось немало научных разработок, касающихся должностной регламентации.

Однако в целом в имеющихся работах пока отсутствует системный подход к анализу изучаемого феномена. В том числе с точки зрения регламентации как конструктивного процесса и процедуры разработки, принятия и практической реализации государственно-управленческих решений во всех их формах и в разрезе каждой ветви власти. Да и в целом административная регламентация пока не многими рассматривается как специальный институт административного права. Остаются в стороне многие слабости и противоречия самой практики административной регламентации. Представленное исследование является попыткой в определенной мере восполнить этот имеющийся в науке административного права пробел.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, федеральных органов исполнительной, представительной и судебной власти. В том числе постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 24 сентября 2010 г.) «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»; от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 24 сентября 2010 г.) «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»; от 11 ноября 2005 года № 679 (ред. от 02 октября 2009 г.) «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

В процессе работы над диссертацией проанализировано свыше 100 нормативно-правовых актов государственного управления федеральных министерств, служб и агентств, регламенты и свыше 30 внутренних документов, содержащих регламентные нормы, палат российского парламента и федеральных судов различного уровня. Параллельно проводился сравнительно-правовой анализ зарубежной практики административной регламентации, в том числе США, Франции, Канады, Великобритании.

Эмпирическая база исследования: 1) государственная статистика, 2) текущее делопроизводство федеральных органов государственной власти, 3) данные социологических исследований, проведенных учеными РАНХиГС, ГУ-ВШЭ, ВЦИОМ, 4) интернет-ресурсы, 5) публикации таких научных журналов, как «Государство и право», «Вестник МГИМО», «Право и управление. XXI век», «Вопросы государственного и муниципального управления», «Современное право», 6) материалы средств массовой информации.

Объект исследования – совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе административно-правовой регламентации в системе федеральных органов государственной власти, включая отношения, как внутриаппаратного характера, так и те, которые формируются в процессе реализации управленческих полномочий между федеральными органами всех ветвей государственной власти и организациями, а также гражданами по поводу разработки, принятия и практической реализации как известных, так и новых административно-правовых актов – административных и должностных регламентов.

Предмет исследования – нормы административного права, определяющие сущность и принципы административно-правовой регламентации на уровне федеральной государственной власти, формы и виды регламентных нормативно-правовых актов, их признаки и функции. Предметом специального анализа являются особенности административной регламентации в органах федеральной законодательной и судебной власти, определение проблем и перспектив совершенствования административно-правовой регламентации в органах исполнительной власти в процессе реализации стратегических установок административной реформы.

Цель исследования проведение комплексного системного анализа теоретических проблем и прикладных аспектов формирования, развития и функционирования института административной регламентации, определение его правовой сущности, принципов и функций, разработка на этой основе концептуальных положений и предложений по совершенствованию практики административной регламентации, повышению качества разрабатываемых административных регламентов, дальнейшему совершенствованию соответствующей правотворческой деятельности.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:

– раскрыть сущность таких базовых понятий, как «административный акт управления», «регламентация», «регламент», «административный регламент», «регламент предоставления государственных услуг», «регламент исполнения государственной функции», «должностной регламент». Анализ при этом органически увязывается с такими понятиями, как «регулирование», «процедура», «процесс»;

  • проанализировать основные признаки и отличительные черты административных регламентов;
  • определить место административных регламентов в системе нормативных правовых актов управления, представить научную систематизацию регламентных актов по их видам, юридической силе, месту и роли в системе государственного администрирования;
  • провести анализ принципов и функций административной регламентации и практики их реализации в соответствии с целями и задачами административной реформы;
  • провести сравнительный анализ особенностей административной регламентации во внутриорганизационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, палат Федерального Собрания Российской Федерации и федеральных органов судебной власти;
  • исследовать правовую сущность перехода от должностных инструкций к должностным регламентам;
  • разработать предложения по совершенствованию действующей системы регламентации в системе федеральных органов государственной власти.

Методологическая и теоретическая основа диссертации: диалектико-материалистический анализ как универсальный метод познания, предполагающий рассмотрение исследуемых явлений в их органической взаимосвязи и противоречивом поступательном развитии. При подготовке диссертационной работы использованы традиционные общенаучные и специальные методы системного, сравнительно-правового, формально-юридического, сравнительно-исторического, структурно-функционального, статистического и социологического анализа.

Научная новизна исследования состоит в том, что:

во-первых, настоящее исследование является одной из первых диссертационных работ, в которой проведено комплексное исследование административно-правовой регламентации, как универсального явления государственно-управленческой практики, в том числе вопросов, связанных с административно-правовой регламентацией исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.