авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

Бюджетный процесс в российской федерации: теоретические основы и проблемы развития

-- [ Страница 4 ] --

4) в данных правоотношениях всегда одной из сторон является соответствующий представительный или исполнительный государственный орган власти (местного самоуправления) либо специализированный контрольный орган;

5) носят повторяющийся характер, т.к. имеет место возобновление стадий бюджетного процесса;

6) имеют властно-имущественный характер.

На основе проведенного анализа автором разработано определение бюджетно-процессуальных правоотношений. Бюджетно-процессуальные правоотношения – это урегулированные бюджетно-процессуальными нормами публичные, имущественные общественные отношения, носящие властный характер, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по составлению проектов бюджетов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Подчеркивается, что в п.1. ст.152 БК РФ содержится исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса по сравнению с ранее действующей редакцией ст. 152 БК РФ. Считаем, что существующее распределение полномочий между участниками бюджетного процесса не достаточно рационально и нуждается в совершенствовании. На наш взгляд, является необоснованным исключение из БК РФ ст. 151 "Система органов, обладающих бюджетными полномочиями". Определению бюджетных полномочий должен предшествовать закрытый перечень системы органов, обладающих таковыми.

На основе проведенного анализа автор пришел к выводу о наличии следующих групп участников бюджетного процесса:

- публично-правовые образования (Российская Федерация в целом, субъекты РФ, муниципальные образования). В главе 2 БК РФ закреплены бюджетные полномочия Российской Федерации (ст. 7 БК РФ), бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации (ст. 8 БК РФ), бюджетные полномочия муниципальных образований (ст. 9 БК РФ). В ходе проводимой бюджетной реформы были разграничены полномочия между публично-правовыми образованиями;

- представительные и исполнительные органы государственной власти и муниципальных образований;

- Центральный банк Российской Федерации и кредитные организации;

- органы государственного и муниципального финансового контроля;

- юридические лица различных форм собственности;

- физические лица (на стадии исполнения бюджета).

Третья глава «Правовое регулирование стадий бюджетного процесса в Российской Федерации» посвящена исследованию проблем правого регулирования стадий бюджетного процесса в России и использования опыта зарубежных стран, а также перспектив их развития.

В первом параграфе третьей главы «Стадия составления проекта бюджета» анализируется законодательство и практика его применения, регулирующего стадию составления проекта бюджета.

Составление проектов бюджетов – это начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Составлению проекта бюджета предшествует Бюджетное послание Президента Российской Федерации, которое представляет стратегию построения государственного бюджета на очередной финансовый год и направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего финансовому году. В Послании Президента РФ к Федеральному Собранию в 2004 г. отмечено, что «… основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долговременный характер»14. 2006 год стал переломным для бюджетного процесса в Российской Федерации, впервые федеральный бюджет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года - очередной финансовый год и плановый период. Проекты бюджетов второго и третьего уровня бюджетного системы Российской Федерации составляются и утверждаются в соответствии с действующим законодательством на очередной финансовый год или на три года.

Автор отмечает, что составление проекта бюджета - это прерогатива исполнительных органов государственной власти и местных администраций муниципальных образований. Такое положение характерно не только для Российской Федерации, но и для зарубежных стран. Так, непосредственную работу по составлению проекта бюджета осуществляет: во Франции (Министерство экономики и финансов, Министерство бюджета), в Германии (Министерство финансов), в Японии (Министерство финансов), Великобритании (Казначейство), в США проект федерального бюджета вносит в Конгресс Президент, а работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Административно-бюджетное управление при Президенте США. Именно данное управление осуществляет координацию и общее руководство всеми органами исполнительной власти в бюджетном процессе.

Таким образом, законодатель регламентирует переход к составлению и утверждению федерального бюджета на три года в «формате скользящей трехлетки». В условиях рыночных отношений мы отошли от командно-административной системы управления общественными финансами. Однако основополагающим принципом финансовой деятельности является принцип плановости. Без планирования невозможно осуществлять финансовую деятельность государства и муниципальных образований, реализовать целевые программы, в том числе приоритетные национальные проекты, обеспечивать социальную стабильность общества.

Перспективное бюджетное планирование требует высокой надежности макроэкономического прогнозирования. Отклонение от прогноза таких показателей, как инфляция, или других характеристик состояния экономики может негативно отразиться на результатах исполнения бюджета. По нашему мнению, необходимо сохранить в БК РФ положения ст. 183, регламентирующие исходные макроэкономические показатели для составления проекта бюджета (объем ВВП и уровень инфляции).

Важное место законодатель отводит формированию на стадии составления проекта бюджета долгосрочным целевым программам (ст. 179 БК РФ). Вместе с тем, законодатель не раскрывает понятие целевой программы, отсутствуют требования к формированию и утверждению целевых программ. Встает вопрос о соотношении понятий «целевая программа» и «приоритетные национальные проекты», порядок правовой регламентации которых четко не закреплен законодателем. На наш взгляд, устранение данных пробелов способствовало бы совершенствованию и расширению сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.

Новая редакция ст. 184 БК РФ предусматривает, что порядок и сроки составления проекта федерального бюджета устанавливаются Правительством РФ. Однако, учитывая значимость данной процедуры для стабильности бюджетного процесса, представляется целесообразным установление указанных порядка и сроков непосредственно БК РФ и сохранение ст. 184 в ранее действующей редакции БК РФ.

Второй параграф третьей главы «Стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета» посвящен анализу бюджетно-процессуальных норм, регулирующих стадию рассмотрения и утверждения бюджета.

Бюджет должен быть «прозрачным», подконтрольным не только на стадии составления плана расходования бюджетных средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета с тем, чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и расходование бюджетных ассигнований.

БК РФ закрепил, что с 1 января 2000 г. проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается в четырех чтениях, с 1 января 2008 г. - в трех чтениях (ст.196 БК РФ).

Ответственным за рассмотрение проекта федерального бюджета является Комитет по бюджету Государственной Думы. Данная норма была реализована впервые при рассмотрении проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» и имеет важное значение, поскольку, во - первых, усиливается роль данного Комитета на стадии рассмотрения федерального бюджета, а во-вторых, это должно способствовать усилению подконтрольности законодателю и обществу расходов и доходов бюджета, их ясности и прозрачности. Бюджет является отражением экономической и политической деятельности государства, стоящим перед государством задач и индикатором состояния нашей экономики и финансов.

В последние годы наблюдается тенденция отступления от правовых процедур, закрепленных в бюджетном законодательстве, в частности, так называемого «нулевого чтения». А ведь важнейшим условием рациональной организации работы по составлению проекта бюджета является надлежащая ее регламентация правом. Использование на практике нулевого чтения, c одной стороны, способствует ускоренному процессу принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, поскольку федеральные законы о федеральном бюджете на 2003-2007 годы сразу утверждались Государственной Думой в первом чтении, без их отклонения и передачи указанного законопроекта, как это было ранее, в согласительную комиссию. С другой стороны, данная процедура противоречит одному из важнейших принципов бюджетного процесса – принципу последовательного вступления в бюджетный процесс законодательной и исполнительной власти или разграничению компетенции между законодательной и исполнительной властью в бюджетном процессе. Данный принцип закреплен в Конституции РФ (ст.ст. 104, 105, 106, 114) и нашел дальнейшее подтверждение в БК РФ (ст.ст. 153, 154, 171, 185).

Таким образом, нулевое чтение, с одной стороны, ускоряет процедуру рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а с другой стороны, не обеспечивает прозрачность бюджетной деятельности. Следует отметить, что, как правило, привлекаются к нулевому чтению отдельные представители некоторых фракций Государственной Думы и тем самым подчеркивается политизированность бюджетного процесса в Российской Федерации. Автор приходит к выводу о необходимости активнее использовать согласительные процедуры в бюджетном процессе Российской Федерации.

Исходя из сравнительного анализа бюджетного законодательства общий срок рассмотрения и утверждения проекта закона о федеральном бюджете сократился на пять дней, что позволяет в более сжатые сроки рассмотреть и утвердить бюджет. Так уже был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый периоды 2009 и 2010 года».15 Однако четвертое чтение, хотя по своей сути было техническим чтением, не предусматривало внесение каких-либо поправок, но позволяло еще раз проанализировать принятые в трех чтениях статьи бюджета и подчеркивало важность для страны утверждение основного финансово-планового и финансово-правового акта в области бюджетной деятельности. Сократилось количество согласительных процедур на стадии рассмотрения и утверждения проекта бюджета. Согласительная комиссия предусмотрена лишь в первом чтении, а также в случае отклонения федерального закона в Совете Федерации и (или) Президентом РФ.

В третьем параграфе третьей главы «Стадия исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета» исследуются нормы, регулирующие данную стадию бюджетного процесса.

Обеспечение эффективного и экономного использования бюджетных средств дает возможность реализации публичной властью приоритетных направлений государственной политики в рамках финансирования расходов федерального, регионального и муниципальных бюджетов. Исполнение бюджета предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных расходов.

Автор анализирует банковскую и казначейскую системы исполнения бюджета и приходит к выводу о том, что использование в этом случае банковской системы приводит к негативным последствиям и нарушению принципов обеспечения эффективности управления исполнения бюджета, а именно устойчивости, непрерывности, экономичности, прозрачности. Введение единого казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств при условии, что они используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований. Кроме деятельности по финансовому управлению, казначейство может и должно на всех этапах процесса расходования средств осуществлять контроль за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Только так можно обеспечить единство государственных финансов и их эффективное использование.

Бухгалтерский учет операций со средствами федерального бюджета является еще одной чрезвычайно важной функцией, выполнение которой возлагается на Федеральное казначейство. Бухгалтерский учет обеспечивает достоверный автоматический механизм контроля всех операций. Именно он непрерывно дает представление о достоверной картине движения государственных финансовых ресурсов.

Стадия исполнения бюджета включает в себя исполнение бюджетов по доходам и исполнение бюджета по расходам.

Процедура кассового исполнения бюджета, состоящая в списании бюджетных средств непосредственно со счета органа Федерального казначейства в пределах установленных лимитов с отражением этой операции на лицевом счете бюджетополучателя, лишает возможности бюджетополучателя изменить направление финансирования, определенное федеральным бюджетом и вышестоящими распорядителями бюджетных ассигнований. И тем самым обеспечивается контроль за адресным и целевым использованием бюджетных средств.

В ст. 215.1 предусматривается возможность субъекта Российской Федерации по соглашению с исполнительным органом государственной власти передать ему полномочия Федерального казначейства по обслуживанию исполнения региональных и местных бюджетов. Тем самым законодатель закрепляет норму об использовании исполнительным органом государственной власти субъекта РФ казначейских методов и технологий кассового исполнения бюджета.

По нашему мнению, сущность казначейского исполнения бюджетов состоит: в функционировании единого счета соответствующего бюджета; применении системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных организациях; осуществлении операций по распределению поступлений в бюджетную систему Российской Федерации через органы Федерального казначейства на счета соответствующих бюджетов; доведении финансирования непосредственно до конечных получателей; повышении оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств; широком внедрении автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков; обязательности осуществления и учета кассовых операций органами Федерального казначейства.

В четвертом параграфе третьей главы «Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» исследуются процедуры составления отчетности, внешней проверки, а также рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности является завершающей стадией бюджетного процесса. В понятии бюджетного процесса, закрепленном в ст. 6 БК РФ до внесения изменений ФЗ от 26.04. 2007 г. № 63-ФЗ, не была выделена стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, хотя в структуре БК РФ имелась гл.27 «Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении федерального бюджета», которая регламентировала данную стадию бюджетного процесса.

Безусловно, составной частью бюджетного процесса является стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, которая в определении бюджетного процесса ранее подменялась финансовым контролем.

В новой редакции БК РФ законодатель выделяет три процедуры для данной стадии бюджетного процесса:

- составление бюджетной отчетности;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета;

- рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

При процедуре составления бюджетной отчетности выделяется новый участник бюджетного процесса – главный администратор бюджетных средств. Бюджетный учет представляет упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства (п.2. ст.264.1 БК РФ).

Ответственными за результаты исполнения бюджета и за формирование бюджетной отчетности являются субъекты бюджетных правоотношений, которые исполняют свою часть бюджета согласно закону (решению) о бюджете, а не финансовые органы, которые на практике отвечают за исполнение бюджета вместо соответствующих администраторов. Однако администраторы бюджетных средств осуществляют контроль за поступлением от плательщиков платежей в бюджет, принимают обязательства от имени публично-правовых образований, исполняют их, а также обеспечивают результативность расходования бюджетных средств.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения годового отчета об исполнении бюджета. На федеральном уровне внешнюю проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляет Счетная палата РФ. На наш взгляд, необходима разработка единых правил и стандартов в отношении внешней проверки бюджетной отчетности.

Законодатель в БК РФ проводит разграничение между двумя документами:

отчетом об исполнении бюджета (как бухгалтерским документом, подписанным соответствующими должностными лицами);

законом (решением) об исполнении бюджета (как формой выражения мнения законодателя об отчете).

Вместе с тем, законодатель закрепляет в БК РФ (ст. 264.6) положение о том, что отчет об исполнении бюджета за отчетный финансовый год утверждается законом (решением) об исполнении бюджета. Иными словами, на федеральном уровне принимается федеральный закон об исполнении федерального бюджета, на уровне субъектов РФ – закон субъекта РФ об исполнении бюджета субъекта РФ, на уровне муниципального образования – решение муниципального образования об исполнении данного бюджета. Таким образом, отчет об исполнении бюджета облекается в правовую форму.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.