авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Муниципальные услугикак элемент компетенцииорганов местного самоуправления

-- [ Страница 3 ] --

В работе обращается внимание, что при переходе категории услуги из гражданского права в иные правоотношения, в данном случае в муниципально-правовые, неизбежно появляется своя специфика. И вот как раз свойство публичности, присущее муниципальному праву как разновидности публичного права, нужно отграничить от публичности, присущей гражданскому праву. Соответственно термин «публичный» применительно к муниципальным услугам следует понимать, исходя из понятийного аппарата публичного права. Здесь понятие «публичные услуги» означает, что они предоставляются органами публичной власти (через соответствующие исполнительные структуры). Такой подход в настоящее время является доминирующим, равно как и то, что муниципальные услуги могут предоставлять образованные органами местного самоуправления муниципальные учреждения. Однако по другим признакам в научной литературе нет единого подхода. По мнению Э. Талапиной и Ю. Тихомирова (2007), публичные (а значит и муниципальные) услуги могут основываться как на публичной, так и на частной собственности. С этим нельзя согласиться, поскольку деятельность органов публичной власти (органов государства и органов местного самоуправления) базируется исключительно на бюджетной основе, то есть на основе муниципальной (государственной) собственности, что применительно к местному самоуправлению прямо закреплено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 9 ст. 34). И в этом смысле, нельзя согласиться с Н.А. Цыбулевской (2008), которая под муниципальными услугами понимает инициируемую муниципалитетом деятельность хозяйствующих субъектов, имеющих различные формы собственности, а также органов власти, по обеспечению населения жизненно важными благами и услугами. По мнению диссертанта при таком подходе смешивается сущность муниципальной услуги в контексте Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» с деятельность местной администрации муниципальных образований вообще. По этой же причине представляется ошибочной позиция А.В. Нестерова (2009), который полагает, что помимо административных услуг в категорию «властные услуг» должны входить также общественные, медицинские, образовательные, социальные услуги, услуги ЖКХ и др. Диссертант не может поддержать и позицию Я.Я. Кайля (2009) о том, что к муниципальным услугам следует относить весь комплекс услуг – жилищно-коммунальных, бытовых, торговых, транспортных, образовательных, медицинских, досуговых, культурных и др., поддержание общественного порядка, обустройство территории, поддержание ее санитарного благополучия и т. д. Диссертант обосновывает позицию, согласно которой муниципальные услуги не могут быть связаны с материальными, вещественными результатами как цели услуги. В частности, в ряде муниципальных образований Краснодарского края, Ростовской, Вологодской областей уже стали реальностью такие муниципальные услуги, в современном их понимании, как запись на прием к врачу, выдача разрешений на право организации розничного рынка на территории муниципального образования, согласование возможности размещения объектов строительства и реконструкции на территориях с зелеными насаждениями и др.

Автор подчеркивает, что эти и иные муниципальные услуги не заменяют всех полномочий, функций местного самоуправления, вытекающих из содержания вопросов местного значения, определяющих направления деятельности местного самоуправления (ч. 2 ст. 1 ФЗ № 131-ФЗ), поскольку в целом вся деятельность органов местного самоуправления, конечно же, значительно, несравненно шире, чем деятельность по оказанию муниципальных услуг, которые в процессе административной реформы выделены как самостоятельный муниципально-правовой институт, предназначенный для того, чтобы жители муниципальных образований и расположенные на его территории юридические лица могли быстрее и комфортнее решать вопросы, связанные с взаимодействием с местными органами власти и управления, от имени которых выступают, как правило, муниципальные учреждения. В этом контексте в работе сопоставляются признаки муниципальных услуг и вопросов местного значения, определенных в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во взаимосвязи с определением муниципальных услуг в Федеральном закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Бюджетном кодексе Российской Федерации, выявляются противоречия, предлагаются пути их решения. В результате обосновывается авторское определение муниципальных услуг. В данном параграфе рассматривается вопрос о классификации муниципальных услуг, по которому также обосновывается позиция диссертанта.

Во второй главе «Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг» – исследован порядок создания и правовой статус структурных подразделений местных администраций, муниципальных учреждений и организаций, предоставляющих муниципальные услуги (§ 1); дана характеристика регламентации муниципальных услуг органами местного самоуправления (§ 2); проанализировано участие органов местного самоуправления в создании многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (§ 3).

Автором отмечено, что муниципальные услуги предоставляются местными администрациями, другими органами местного самоуправления, которые осуществляют исполнительные полномочия, муниципальными учреждениями, а также другими организациями. Далее последовательно рассматриваются эти субъекты предоставления муниципальных услуг. Вначале на базе норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» автором уточняется правовой статус местной администрации. В этом контексте в работе рассматриваются полномочия местной администрации, связанные с предоставлением муниципальных услуг. Основным нормативным правовым актом, регламентирующим эти полномочия, является устав муниципального образования. Анализируется значительный круг уставов и делается вывод, что при обширной компетенции местной администрации, в уставах практически не закрепляются полномочия, касающиеся предоставления муниципальных услуг. Деятельность местной администрации по предоставлению муниципальных услуг даже физически занимает в совокупности достаточно много человеко-дней, это существенное направление в деятельности местных администраций.

В этой связи, как представляется, указание на такую деятельность должно быть обозначено как в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и муниципально-правовых актах, и прежде всего в таких, как уставы муниципальных образований. На примере ряда муниципальных образований (Воронеж, Вологда. Воркута и др.) анализируется правовой статус структурных подразделений местных администраций, которые непосредственно предоставляют муниципальные услуги. Отмечается, что в Положениях о таких подразделениях, являющихся муниципально-правовыми актами, также отсутствуют нормы о предоставлении муниципальных услуг, хотя другими муниципально-правовыми актами (административными регламентами предоставления муниципальных услуг) такие услуги этими же подразделениями оказываются. Характерным является Положение о департаменте муниципальной собственности и городских земель администрации города Краснодара, где термин «услуга» вообще не упоминается, равно как нет норм о том, что Департамент должен взаимодействовать с физическими, равно как и с юридическими лицами по, их заявлениям.

Думается, что в данном Положении в перечне задач следовало добавить слова: «предоставляет муниципальные услуги согласно утвержденным регламентом в соответствии с компетенцией Департамента». В Новороссийске де-факто муниципальные услуги оказывают 10 структурных подразделений местной администрации, однако, в регламентах предоставления муниципальных услуг в перечне нормативных правовых актов, регулирующих этот вопрос, нет ссылки ни на Устав Новороссийска, ни на Положение о местной администрации, ни на Положение о соответствующем структурном подразделении местной администрации. Диссертант полагает, что для исправления ситуации необходимо в муниципальные правовые акты (прежде всего в уставы муниципальных образований, положения о местных администрациях, положения о структурных подразделениях местных администраций) включать нормы о муниципальных услугах.

Далее в работе рассматривается вопрос о муниципальных учреждениях, предоставляющих муниципальные услуги. В этой связи анализу подвергаются нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также других законов. В этом контексте автор выявляет противоречивую практику по вопросу о наделении структурных подразделений местных администраций статусом муниципальных учреждений, которые предоставляли бы муниципальные услуги.

На основе анализа соответствующих теоретических позиций автором обоснована позиция, согласно которой, органы муниципального управления в принципе не должны иметь статуса муниципальных учреждений, поскольку муниципальное учреждение создается для решения конкретных предметных задач в определенной сфере деятельности местного самоуправления, в частности, муниципальными учреждениями вполне логично являются образовательные учреждения, учреждения здравоохранения и др., в то время как сфера управления не является самостоятельной предметной сферой деятельности органов местного самоуправления. Нужно также иметь в виду, что наделение органов муниципального управления статусом муниципальных учреждений повышает степень коррупциогенности в их деятельности, в определенной степени искажает мотивационную направленность, что может иметь негативные последствия. Что касается «организаций», которые также согласно закону могут предоставлять муниципальные услуги, то диссертант полагает, что речь на современном этапе может только о муниципальных предприятиях. И только когда будет наработана соответствующая практика, может встать вопрос о том, чтобы муниципальные услуги могли предоставлять «организации» в иных правовых формах.

Диссертантом отмечено, что административные регламенты предоставления муниципальных услуг разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления в виде муниципально-правовых актов. При этом в правовой литературе дискутируется вопрос о статусе административного регламента. Диссертант анализирует различные точки зрения и определяет свою позицию по дефиниции административного регламента. Затем автор обращается к дискуссионным вопросам разработки и правового регулирования регламентов. В частности, обосновывается предложение, согласно которому в федеральном законодательстве должен быть более конкретно указан уполномоченный орган местного самоуправления, который должен проводить экспертизу проекта регламента. Дело в том, что сам порядок разработки регламентов, и собственно разработку таких регламентов осуществляет местная администрация муниципального образования. Этот же орган утверждает, регламенты и обеспечивает предоставление муниципальных услуг. Таким образом, все важнейшие составляющие организационно-правовой деятельности, связанной с оказанием муниципальных услуг, сосредоточены в местной администрации. Между тем необходимо учитывать, что получателями муниципальных услуг являются, прежде всего, жители муниципального образования. Но сотрудники местной администрации не избираются населением муниципального образования, далеко не всегда избранным является и глава местной администрации, в связи с чем аппарат местной администрации разрабатывает регламенты предоставления муниципальных услуг и оказывает эти услуги, жителям муниципального образования, не имея в должной мере обратной связи с избирателями, действуя в отрыве от них. При таких обстоятельствах в целях обеспечения объективности при проведении обязательной экспертизы проектов регламентов и более широкого отражения в них интересов жителей муниципального образования представляется необходимым, чтобы такая экспертиза проводилась экспертами, назначаемыми представительным органом муниципального образования.

Далее, раскрывая структуру регламента предоставления муниципальных услуг, диссертант отмечает, что правовые основы регламентации, а в ее рамках стандартизации, предоставления муниципальных услуг нуждаются в серьезном совершенствовании, и речь идет, прежде всего, о том, что методологические основы разработки регламентов муниципальных услуг не имеют в настоящее время специального регулирования на федеральном уровне. Так, Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предъявляет в этой части одинаковые требования к органам всех уровней публичной власти. Такой подход вполне приемлем, однако только в качестве общих принципов осуществления деятельности по предоставлению публичных услуг. Но нельзя забывать, что на каждом уровне публичной власти, имеется своя специфика, которая не находит отражения в федеральном законодательстве. В связи, с этим требуется более детальная и уточненная проработка требований к оказанию муниципальных услуг, включая требования к административным регламентам, в федеральном законодательстве, с тем, чтобы его нормы имели прямое действие для муниципального уровня. В работе обосновываются соответствующие предложения, в частности, предлагается положения Постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г., касающиеся государственных услуг и имеющие в отношении муниципальных услуг рекомендательный характер, ввести в текст Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», изменения, трансформируя тем самым рекомендации в обязательные нормы. К этому, собственно, подталкивает и практика нормотворчества в данной сфере на местном уровне, когда в соответствующих муниципальных правовых актах повторяются требования к административным регламентам предоставления муниципальных услуг, изложенные в отмеченном выше постановлении Правительства Российской Федерации. Однако в регламентах по конкретным муниципальным услугам в правотворческой практике муниципальных образований указанное Постановление Правительства Российской Федерации как правовая основа указывается не всегда по отмеченной выше причине. Далее в работе рассматривается вопрос о том, какие конкретно муниципальные услуги должны быть предметом ведения местного самоуправления. Думается, что регламентации должны подлежать общественно значимые услуги, востребованные населением, что целесообразно определять и уточнять путем опроса как самих жителей муниципальных образований, так и экспертов в данной области. Пока в этих вопросах практика муниципальных образований, которая анализируется в диссертации, весьма разноречива. В связи с этим, диссертант рассматривает принятое в апреле 2011 г. Распоряжение Правительства Российской Федерации, где был определен перечень обязательных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме. В число муниципальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями и другими организациями, указанным решением Правительства Российской Федерации были включены услуги в сфере здравоохранения (3 услуги), в сфере культуры (5 услуг), в сфере образования (8 услуг), а также в сфере жилищно-коммунального хозяйства (3 услуги) – всего 17. Анализ муниципальной практики показывает, однако, что административные регламенты разработаны далеко не по всем муниципальным услугам. Так, в реестре муниципальных услуг Прохладненского муниципального района КБР (утвержден в декабре 2011 года), содержащим в общей сложности 34 муниципальные услуги, включены всего 9 муниципальных услуг, указанных в распоряжении Правительства Российской Федерации, в городе Краснодаре – только 8 муниципальных услуг. Аналогичная ситуация и во многих других муниципальных образованиях. При этом местные администрации, должны разработать необходимые регламенты предоставления указанных в Распоряжении Правительства Российской Федерации муниципальных услуг. Представляется, что такая нагрузка на местные администрации должна быть значительно снижена за счет сформирования модельного административного регламента предоставления каждой из указанных в распоряжении правительства Российской Федерации муниципальных услуг, и такой модельный регламент должен быть разработан и одобрен именно Правительством Российской Федерации, поскольку именно этот орган определил перечень обязательных муниципальных услуг.

В завершающей части параграфа представлен сравнительный анализ регламентов одних и тех же муниципальных услуг в разных муниципальных образованиях, в частности, такой услуги, как «Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады)». Выявлена достаточно противоречивая правотворческая практика органов местного самоуправления, в частности, даже перечни правовых актов, определяющих правовую основу данного регламента, существенно различаются. Обосновываются предложения по совершенствованию методологических основ разработки и правового регулирования регламентов предоставления муниципальных услуг.

Автором отмечено, что в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривается оказание услуг в многофункциональных центрах (МФЦ), что регулируется еще и муниципальными правовыми актами, то есть данная деятельность охватывается и муниципально-правовыми отношениями. Автор указывает, что создание МФЦ есть результат соединения достижений научно-технического прогресса в области информатизации (включая интернет) и политики государства новейшей России по совершенствованию предоставления публичных услуг, в основе которого лежит принцип «одного окна».



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.