авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-правовых отношений

-- [ Страница 3 ] --

В первом параграфе «Полномочия представительных органов местного самоуправления: содержание и особенности законодательного закрепления» рассматриваются вопросы о полномочиях представительных органов местного самоуправления в аспекте содержания и особенностей законодательного закрепления. Указывается, что общее понятие полномочий органа местного самоуправления законодатель не дает, перечисляя лишь их примерный перечень. Возникает определенная коллизия между полномочиями в смысле ст. 14-16, и полномочиями в смысле ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, законодатель отнес принятие устава муниципального образования, издание муниципальных правовых актов к полномочиям органов местного самоуправления, а утверждение правил землепользования и застройки – почему-то к вопросам местного значения, в то время как оба акта являются нормативными правовыми актами, принятие которых входит в полномочия представительного органа местного самоуправления. Соответствующие нормы закона должны быть изложены более четко, поэтому автор обращается к рассмотрению полномочий непосредственно представительных органов местного самоуправления, отмечая, что все вопросы местного значения в той или иной степени входят в компетенцию представительных органов местного самоуправления. Более детально полномочия представительного органа определены в ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где законодатель в ч. 10 определяет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. Указанный перечень исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления является далеко не полным. Анализ этих полномочий позволяет утверждать, что основной функцией представительных органов местного самоуправления является правотворческая функция. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35). Однако и в самом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо указанного перечня, также содержатся нормы, которые можно расценивать как исключительную компетенцию представительных органов местного самоуправления, хотя таковыми законодателем не обозначены. Так, согласно ч. 5 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именно представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум. Что касается возможности назначения референдума судом (в определенных законом случаях), то это не меняет сути дела, поскольку ни глава муниципального образования, ни глава местной администрации, ни иные органы местного самоуправления таким полномочием не обладают. А предусмотренная судом ситуация, когда представительный орган местного самоуправления не назначает референдум, является исключительной. Равным образом данное положение относится к голосованию по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосованию по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 5 ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Аналогичным образом речь идет о такой форме осуществления населением права на местное самоуправление, как муниципальные выборы (ч. 2 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Диссертант находит, что помимо ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления закрепляются и в иных законодательных актах. Так, Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района (ч. 1 ст. 20). При этом в непосредственной разработке схемы территориального планирования муниципального района представительный орган местного самоуправления участия не принимает – депутаты рассматривают лишь представленный местной администрацией готовую схему территориального планирования муниципального района и утверждают либо не утверждают таковую. Такая же ситуация имеет место с правилами землепользования и застройки в муниципальном образовании, которые согласно ч. 1 ст.32 ГрадК РФ также должны утверждаться представительным органом местного самоуправления. В Налоговом кодексе Российской Федерации также закрепляются некоторые конкретные полномочия представительных органов местного самоуправления. Так, согласно ч. 3 ст. 346.26 НК РФ нормативными правовыми актами представительных органов определяются, среди прочего, виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый (вмененный) налог. Автором отмечается, что определение видов предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится единый (вмененный) налог, является самостоятельным полномочием, хотя оно тесно связано с таким полномочием, как установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; (п. 3 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что данное полномочие относится к полномочиям представительных органов муниципальных районов, городских округов и не относится к полномочиям поселений. Ряд полномочий представительных органов местного самоуправления установлен Бюджетным кодексом Российской Федерации. Так, согласно ст. 63 БК РФ нормативным правовым актом представительного органа муниципального района (за исключением решения о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иного решения на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных, региональных и (или) местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и (или) законом субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального района. Здесь также имеется особенность, которая заключается в том, что данное полномочие относится только к муниципальному району. Как и в предыдущем, случае оно не входит составной частью в такое полномочие представительных органов местного самоуправления, как утверждение местного бюджета (п. 2 ч. 10 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления не только в ч. 10 ст. 35 этого закона, но и в других статьях. Часть полномочий закреплена в других законодательных актах. Вместе с тем часть полномочий, предусмотренных в разных правовых актах, обозначена в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не как полномочия, а как вопросы местного значения. Такой подход законодателя к изложению вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, представляется неудачным. На взгляд автора, полномочия муниципальных властных органов, включая представительные органы местного самоуправления, должны быть в законодательном порядке предельно систематизированы, как, например, это сделано на федеральном уровне в отношении Федерального Собрания Российской Федерации.

Что касается иных (не исключительных) полномочий представительных органов местного самоуправления, то таковые уточняются в муниципальных правовых актах, прежде всего в уставах муниципальных образований, где они могут быть отнесены как к ведению представительных, так и исполнительных органов. Это и другие положения иллюстрируются примерами из уставов конкретных муниципальных образований Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. Сам перечень полномочий представительного органа местного самоуправления в уставе муниципального образования (в отличие от актов федерального и регионального уровней) должен быть исчерпывающим.

Во втором параграфе «Структура, аппарат представительных органов местного самоуправления и расходы на обеспечение их деятельности» дан авторский анализ структуры и аппарата представительных органов местного самоуправления, расходов на обеспечение их деятельности. Обобщая имеющиеся в муниципально-правовой литературе и регламентах представительных органов власти положения, отмечается, что их структура вполне традиционна и в обязательном порядке включает в себя следующие элементы: председатель представительного органа; заместители председателя представительного органа; комитеты/комиссии (постоянные и временные); отдельные депутаты. Помимо этого, могут создаваться иные органы (депутатские территориальные объединения, политические фракции и др.). Вместе с тем в законодательном порядке на федеральном уровне этот вопрос не регулируется. Автор полагает, что указанный пробел в правовом обеспечении деятельности органов местного самоуправления необходимо восполнить. Пока же из отдельных норм ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления (п. 4 ч. 1 ст. 44) определяются уставом муниципального образования. Однако обращение к уставам муниципальных образований и регламентам представительных органов местного самоуправления показывает, что регулирование данных вопросов во многом противоречиво, недостаточно полно и недостаточно системно.

Так, в Уставе муниципального образования «город Краснодар» имеется несколько норм, определяющих структуру городской Думы Краснодара. В ст. 34 Устава определяется статус и полномочия председателя городской Думы и его заместителей. Довольно подробно излагается также статус депутата городской Думы. При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что конкретные полномочия заместителей председателя городской Думы Краснодара в Уставе не определяются, что, на взгляд диссертанта, нарушает логику регулирования данных отношений, хотя и председатель и его заместители избираются депутатами по одинаковой процедуре.

Анализ уставов Краснодара, Нальчика, Армавира и других городов и муниципальных районов показывает, что в них структура представительных органов не имеет достаточно четкого и системного регулирования. По мнению диссертанта, устав муниципального образования должен содержать нормы о структуре представительного органа. В этом контексте заслуживает внимания опыт регулирования рассматриваемых отношений в Уставе муниципального образования города-курорта Сочи, где имеется ст. 25 – «Порядок и организация деятельности Городского Собрания Сочи». Здесь в самом сжатом виде определяются основы регламента представительного органа.

Диссертантом сделан вывод, что в уставах муниципальных образований недостаточно урегулирован институт комитетов (комиссий) представительных органов местного самоуправления. Автор при этом не может согласиться, что задачи комиссий должны определяться при их образовании, и считает, что таковые необходимо закреплять в уставе и они должны быть едиными для всех созывов представительного органа, на которые распространяется устав муниципального образования.

В Регламенте Нальчикского городского Совета, помимо общепринятых принципов деятельности представительных органов местного самоуправления (коллегиальность, свобода обсуждения и решения вопросов, открытость), указываются также деловой характер обсуждения, гласность, ответственность и подотчетность органов местного самоуправления перед Советом, широкое привлечении граждан к управлению государственными и общественными делами, постоянный учет общественного мнения. Эти принципы, безусловно, правильные. Однако, как показывает практика, далеко не все из них реализуются. Это касается, прежде всего, принципа открытости работы представительных органов местного самоуправления, который предполагает, что на сессиях могут присутствовать жители муниципального образования, что протоколы заседаний депутатских сессий публикуются. Изучение данного вопроса показало, что ни в одном муниципальном образовании на соответствующих интернетсайтах ни протоколы, ни стенограммы заседаний не размещаются, не говоря об их публикации в виде бюллетеней.

В диссертации обосновывается, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат (ч. 5 ст. 40 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Автор полагает, что это неоправданное ограничение. Дело в том, что оплата труда депутатов, работающих на постоянной основе, осуществляется из бюджета муниципального образования, которым, согласно ч. 1. ст. 132 Конституции России, органы местного самоуправления управляют самостоятельно. Установление численности депутатов, работающих на постоянной основе, должно быть в полной мере прерогативой муниципального образования.

В параграфе рассмотрены также вопросы материально-технического обеспечения деятельности представительного органа местного самоуправления.

Исследуя вопросы о правовых актах представительных органов местного самоуправления и порядке их принятия в третьем параграфе «Правовые акты представительных органов местного самоуправления и порядок их принятия», автор делает вывод, что важнейшей функцией представительного органа местного самоуправления является нормотворчество, обеспечивающее регулирование всех основных сфер жизнедеятельности в муниципальном образовании по вопросам местного значения. По мнению А.А. Юсупова, «в целом для правотворческого процесса в муниципальных образованиях важны как процессуальная форма, так и интеллектуальное содержание. Правотворческий процесс в муниципальных образованиях в целом предшествует правоприменительной деятельности и иным видам реализации права, но, по сути, он сам является правоприменительным процессом, поскольку составляет важную часть деятельности представительных органов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия»1. Однако с таким подходом нельзя полностью согласиться, если иметь в виду методологию исследования заявленной проблематики. Автор приводит свои аргументы, указывая, в частности, на то, что, в отличие от представительных органов федерального и регионального уровней, представительные органы местного самоуправления в значительно большем объеме издают сугубо правоприменительные акты (назначение на должности, утверждение персональных составов комитетов и/или комиссий, утверждение перечня объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации и т.д.). В этой связи в работе обосновывается разграничение нормотворческой и правоприменительной деятельности представительных органов местного самоуправления.

В диссертации предлагается классификация муниципальных правовых актов на основании ряда критериев, в том числе разработанных автором, среди которых важным следует считать признак нормативности. В данном контексте представляется не совсем точной формулировка ч. 3 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования». Дело в том, что, представительные органы местного самоуправления могут принимать не только «решения, устанавливающие правила», но и решения индивидуального и организационного характера (например, распоряжение свободными остатками средств местного бюджета, согласование вопроса о назначении должностных лиц местной администрации, принятие решения о проведении местного референдума и т.д.). Автор в этой связи предлагает изменить указанную выше формулировку ч. 3 ст. 43.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.