авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности

-- [ Страница 4 ] --
  1. Бюджетная ответственность имеет собственную нормативную основу – бюджетное законодательство.
  2. Бюджетная ответственность подчинена принципам бюджетного законодательства.
  3. Основанием бюджетной ответственности является совершенное бюджетное правонарушение.
  4. Бюджетная ответственность влечет для правонарушителя определенные отрицательные последствия имущественного и личного неимущественного характера, что обусловлено спецификой бюджетно-правовых санкций.
  5. Субъектами бюджетной ответственности являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также предприятия, организации, учреждения.
  6. Бюджетная ответственность реализуется в специфической процессуальной форме, отличающейся от порядка применения других видов финансово-правовой ответственности.
  7. Целями бюджетной ответственности являются карательная (наказание виновного в нарушении бюджетного законодательства) и превентивная (предотвращение совершения новых правонарушений).

К бюджетной ответственности в полной мере применимы общетеоретические подходы: позитивный и ретроспективный. Таким образом, автор делает вывод, что бюджетная ответственность представляет собой добровольное соблюдение правовых требований участниками бюджетных правоотношений, основанное на сознательно надлежащем выполнении ими своих бюджетных обязанностей перед государством, а в случае их неисполнения - обязанность претерпевать предусмотренные бюджетным законодательством меры государственного принуждения, применяемые к правонарушителю за виновно совершенное бюджетное правонарушение, заключающиеся в лишениях имущественного и личного неимущественного характера.

По мнению диссертанта, особенность бюджетной ответственности заключается в том, что она применяется наряду с административной и уголовной ответственностью, реализуемых в бюджетной сфере.

Автором отмечается, что статьи КоАП РФ дублируют статьи БК РФ (ст. ст. 289 - 291, 304). Кроме того, статья 19.7 КоАП РФ (Непредставление сведений (информации)) поглощает статью 292 БК РФ (Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением). Таким образом, из 18 нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных частью четвертой БК РФ (ст. ст. 289 -306), остаются 12 видов нарушений бюджетного законодательства, предусмотренных БК РФ (ст. ст. 293, 295 - 303, 305, 306), но не названных в КоАП РСФСР, хотя прямые ссылки на КоАП РСФСР предусмотрены во всех статьях БК РФ, содержащих составы бюджетных правонарушений. Не содержатся эти нарушения и в новом КоАП РФ.

По мнению автора, отсутствие в КоАП РФ многих составов правонарушений, закрепленных в БК РФ, приводит к тому, что ответственность руководителей соответствующих получателей бюджетных средств считается неустановленной. Как отмечается в литературе, такой пробел бюджетного законодательства создает условия для безответственности непосредственных исполнителей противоправных действий при неперечислении бюджетных средств их получателям, непредставлении отчетов и иной бюджетной документации и многочисленных других нарушений бюджетной дисциплины10.

Диссертант отмечает, что КоАП РФ в качестве субъектов административной ответственности не рассматривает ни должностных лиц государственных органов, ни должностных лиц органов местного самоуправления, для которых в БК РФ предусмотрено применение мер ответственности, то есть круг лиц, которых можно подвергнуть административному наказанию, несколько сужен по сравнению с БК РФ. Так, согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств. В связи с этим автор предлагает согласовать нормы БК РФ и нормы КоАП РФ и установить в КоАП РФ ответственность должностных лиц за совершение бюджетных правонарушений, предусмотренных в БК РФ.

Автор отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют также нормы, предусматривающие ответственность руководителей органов Федерального казначейства, Министерства финансов РФ, которые могут выступать в качестве субъектов бюджетных правонарушений. В связи с этим, по мнению диссертанта, следует согласиться с предложением С.Е. Батырова об установлении судебной процедуры привлечения к ответственности за бюджетные правонарушения должностных лиц Федерального казначейства и Министерства финансов РФ по представлению Счетной палаты РФ11.

По мнению автора, установление административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства выявило еще одну проблему. Согласно КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности составляет 2 месяца со дня совершения правонарушения. Финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета в основном осуществляется по окончании финансового года, т.е. после декабря. Так как не все бюджетные правонарушения являются длящимися, обнаруженный факт совершения правонарушения, как правило, может быть оставлен без рассмотрения в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

В параграфе также отмечается, что размеры нецелевого использования бюджетных средств могут быть разными, поэтому в некоторых случаях размер налагаемого штрафа может быть ничтожным по сравнению с суммой средств, использованных не по целевому назначению. Исходя из этого, автор согласен с С.Е. Батыровым, который считает более уместным и рациональным исключить штрафы, применяемые к юридическим лицам из статьи 15.14 КоАП РФ, установить в статье 289 БК РФ наложение штрафа на получателей бюджетных средств в процентном соотношении к размеру нецелевого использования бюджетных средств, например 5% или 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению12.

По мнению автора, ужесточение мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства способствовало бы обеспечению законности в бюджетной сфере.

Во втором параграфе исследуется бюджетное правонарушение как основание применения бюджетной ответственности.

Автор отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ используется термин «нарушение бюджетного законодательства», а не термин «бюджетное правонарушение». В правовой науке нередко происходит отождествление этих двух понятий, что, по мнению автора, представляется необоснованным. Содержание понятия «нарушение бюджетного законодательства» шире, чем понятия «бюджетное правонарушение». Как представляется, нарушение бюджетного законодательства влечет наступление не только бюджетной ответственности, которая предусмотрена БК РФ, но и административной и уголовной ответственности, которые соответственно предусмотрены КоАП РФ и УК РФ. В этой связи представляется целесообразным в БК РФ использовать термин «бюджетное правонарушение», а не «нарушение бюджетного законодательства».

Автор отмечает, что статья 281 БК РФ определяет нарушение бюджетного законодательства как «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ». По смыслу данной статьи к бюджетному законодательству относится только БК РФ, а это противоречит статье 2 этого же Кодекса, в которой под бюджетным законодательством понимаются также принятые в соответствии с БК РФ федеральные законы о федеральном бюджете, о бюджетах государственных внебюджетных фондах РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения. В связи с этим, по мнению автора, ст. 281 БК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом и иными актами бюджетного законодательства порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ признается нарушением бюджетного законодательства РФ, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения».

Бюджетный кодекс РФ не дает понятия, признаков и состава бюджетного правонарушения, но исходя из общетеоретических положений, автор определяет их следующим образом: под бюджетным правонарушением следует понимать противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное субъектом бюджетных правоотношений, за которое бюджетным законодательством предусмотрена ответственность. Соответственно признаками бюджетного правонарушения являются: общественная опасность, противоправность, виновность и наказуемость.

Наиболее дискуссионным в юридической литературе является вопрос о виновности как признаке бюджетного правонарушения. Проводя аналогию с НК РФ и КоАП РФ, регулирующими публичные отношения, автор замечает, что в этих кодифицированных актах виновность называется в качестве обязательного признака налоговых и административных правонарушений. Бюджетные правонарушения также имеют публичный характер, поэтому, по мнению автора, виновность является обязательным признаком бюджетного правонарушения.

Исходя из общетеоретических положений, автор указывает, что состав бюджетного правонарушения состоит из объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.

Объект бюджетного правонарушения можно классифицировать на общий, родовой и непосредственный. Общим объектом бюджетного правонарушения являются бюджетные правоотношения, т.е. урегулированные нормами бюджетного права общественные отношения, возникающие в связи с формированием, распределением и использованием средств государственных и местных бюджетов13.

Статья 1 БК РФ конкретизирует бюджетные правоотношения, относя к ним:

  • отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
  • отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

По мнению автора, не все бюджетные отношения, перечисленные в ст. 1 БК РФ могут включаться в объект бюджетных правонарушений, т.к. в БК РФ нет ни одного состава, объектом которых являются подобные бюджетные правоотношения. Например, отношения по регулированию государственного и муниципального долга; отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов и т.д. Таким образом, в общий объект бюджетных правонарушений включаются отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, и отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов.

По мнению автора, бюджетные правонарушения в зависимости от родового объекта можно классифицировать на следующие группы:

  1. правонарушения, совершаемые в процессе формирования доходов;
  2. правонарушения, совершаемые в процессе осуществления расходов;
  3. правонарушения, совершаемые в процессе осуществления контроля за исполнением бюджетов;
  4. правонарушения, связанные с кредитованием из бюджета.

Объективная сторона бюджетного правонарушения характеризуется противоправным деянием (действием или бездействием) субъекта бюджетных правоотношений.

Относительно субъекта бюджетного правонарушения Бюджетный кодекс РФ должен регламентировать от­ветственность не физических лиц, а Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, органов государственной власти и органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Ответственность физичес­ких лиц должна быть установлена в Кодексе РФ об административ­ных правонарушениях и Уголовном кодексе РФ. Прямые ссылки на это имеются в ст. ст. 289-306 БК РФ.

Субъективная сторона бюджетного правонарушения характеризуется виной, которая может быть выражена как в форме умысла, так и в форме неосторожности. Однако автор отмечает, что бюджетное законодательство не всегда указывает на виновность как на обязательный признак привлечения к бюджетной ответственности, но вина правонарушителя предполагается. В современном российском законодательстве возможно наличие бюджетной ответственности, не содержащей признак виновности, вследствие чего юридический состав подобного бюджетного правонарушения в полной мере отсутствует, однако меры юридической ответственности непременно реализуются. По мнению О.М. Гейхман, в таких ситуациях можно «говорить не об ответственности, а об обязанности возместить вред»14. Таким образом, особенностью бюджетной ответственности является то, что она может наступить при отсутствии субъективной стороны состава бюджетного правонарушения. По мнению автора, такой подход законодателя не соответствует принципам юридической ответственности. Бюджетное правонарушение должно иметь место в том случае, когда присутствуют все признаки его состава, т.е. объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Анализ главы 28 БК РФ, устанавливающей общие положения ответственности за нарушения бюджетного законодательства, позволил автору выявить следующие недостатки БК РФ, которые снижают четкость формулирования правовых норм и эффективность бюджетной ответственности.

1. Перечень составов бюджетных правонарушений включен в главу 28 БК РФ, которая называется «Общие положения». По мнению автора, было бы правильным выделить их в отдельную главу «Виды бюджетных правонарушений».

2. Некоторые составы бюджетных правонарушений, включенные в главу 28 БК РФ, по непонятным причинам не нашли отражения в перечне оснований, предусмотренных ст. 283. В частности, это составы статей 290, 291, 298, 299, 300, 301, 302.

3. Не все основания, предусмотренные статьей 283, нашли свое отражение при установлении ответственности за отдельные виды правонарушений, в связи с чем ответственность за эти действия не устанавливается. Так, например, неисполнение закона (решения) о бюджете, несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и др.

4. Отдельные виды нарушений бюджетного законодательства разбросаны по иным главам БК РФ без соответствующих им санкций. Например, нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовым органом и др.

5. Некоторые основания, выделенные статьей 283 Кодекса в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения. Например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателем бюджетных средств.

6. Отдельные статьи сформулированы таким образом, что в названии статьи описываются одно основание применения мер ответственности, а в содержании - другое основание. Например, в названии статьи 296 БК РФ говорится о «несоответствии уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной расписки», а в содержании - о «финансировании расходов, не включенных в бюджетную роспись».

7. Такое основание как несоблюдение финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг продолжает оставаться в четвертой части БК РФ, несмотря на то, что ст. 177 БК РФ «Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг» в соответствии с ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ с 1 января 2008 г. утратил силу.

Автор делает вывод о том, что часть IV БК РФ, регулирующая вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства, нуждается в совершенствовании и предлагает проект части IV Бюджетного кодекса РФ.

В третьем параграфе исследуется система бюджетных санкций и порядок их применения.

Автор отмечает, что в БК РФ не используются термины «санкция», «наказание», а употребляется термин «меры принуждения». Исходя из положений, закрепленных общей теорией права, меры принуждения, перечисленные в статье 282 БК РФ, по мнению автора, можно разделить на следующие группы: меры предупредительного характера; меры пресекательного характера; меры правовосстановительного характера и меры юридической ответственности.

Анализируя мнения ученых относительно систематизации мер принуждения, применяемых в бюджетной сфере, автор пришел к выводу, что к финансовым (бюджетным) санкциям следует отнести штраф, пеню и предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Большинство санкций, предусмотренных БК РФ, носят абсолютно-определенный характер и являются безальтернативными, что, по мнению автора, нарушает принципы индивидуализации и справедливости юридической ответственности.

Автор отмечает, что механизм реализации бюджетных санкций не допускает поглощения менее строгой санкции более строгой в случае совершения лицом двух или более бюджетных правонарушений.

Привлечение к ответственности за совершение бюджетных правонарушений осуществляется в особой процессуальной форме. В соответствии со ст. 284 БК РФ правом применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства наделены только органы Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, хотя органом бюджетного контроля является также Счетная палата РФ. В литературе справедливо отмечается, что наделение этого органа контрольными полномочиями теряет всякий смысл, т.к. обнаруженные в процессе проводимых этими органами ревизий нарушения бюджетного законодательства не могут быть пресечены15.

Такая процедура, когда органы бюджетного контроля не вправе применять меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства по итогам проводимых проверок, по мнению автора, является неэффективной. Поэтому в диссертации предлагается предусмотреть в БК РФ норму, согласно которой органы, уполномоченные на проведение контроля целевого использования средств федерального бюджета, наделялись правом применения соответствующих мер.

Автор отмечает, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствуют также нормы, определяющие процедуру применения мер принуждения, а также, что при применении некоторых мер принуждения выявляются определенные проблемы их использования. Так, например, при казначейской системе исполнения федерального бюджета и введения единого казначейского счета операция по бесспорному списанию бюджетных средств с лицевых счетов получателей бюджетных средств не может быть применена как мера принуждения.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.