авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

Европейская счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве европейского союза

-- [ Страница 2 ] --

1. Появление в бюджете так называемых «собственных средств» является одним из критериев, на основе которых европейские сообщества и Союз характеризуются как нетипичные, особые международные организации sui generis. В то же время появление собственного бюджета ЕС повлекло необходимость финансового контроля за его рациональным использованием. Это явилось главной причиной создания и развития Европейской счётной палаты (ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза. Палата есть независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное объединение в мире не имеет подобного органа финансового контроля. Существование ЕСП – дополнительный аргумент в пользу укрепления федеративных черт ЕС.

2. Учитывая наличие полномочий финансового и бюджетного характера у ряда основных институтов ЕС – Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии, судебной функции в этой сфере Суда ЕС, правомерно утверждать, что система финансового контроля Евросоюза в широком смысле включает указанные институты плюс Европейскую счётную палату, также имеющую согласно учредительным договорам статус института ЕС. Каждый из этих институтов имеет свой круг полномочий по контролю за расходованием общих бюджетных средств Союза.

В то же время ЕСП наряду с такими специализированными организациями, как Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), Европол, и Евроюст, вместе с национальными высшими органами финансового контроля5 (ВОФК) составляет систему финансового контроля в более узком смысле.

3. Европейская счётная палата является единственным специальным институтом ЕС, основная функция которого состоит в контроле за исполнением общего бюджета.

В то же время ЕСП является единственным институтом Союза, который вправе проверять деятельность всех других институтов и органов ЕС по использованию финансовых средств в рамках их бюджетов, что являлось в некоторые моменты причиной сложных, порой конфликтных взаимоотношений Палаты с другими институтами ЕС. Жёсткость позиций Палаты при проверках и бескомпромиссность её выводов не раз являлись поводом для обвинения ЕСП со стороны Комиссии и Совета в «некоммунитарной» (т.е. неблагоприятной для сообществ) позиции.

Это является одной из причин того что, ЕСП до сих пор лишена важнейшего признака всех институтов ЕС, а именно в отличие от них она лишена полномочий принимать юридически обязательные для третьих лиц решения, что объективно ослабляет её позиции и снижает эффективность работы по реализации результатов контроля за рациональным расходованием бюджетных средств.

4. Применяя, конечно, с известной степенью условности к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), обосновывается вывод о том, что ЕСП вместе с национальными ВОФК, выполняя контрольную функцию, формируют новую четвёртую контрольную ветвь власти, что является ещё одной правовой особенностью Европейского союза.

5. Европейская счётная палата пока нигде ни в учредительных договорах, ни в специальной литературе не характеризуется в качестве институционального звена создающегося в Евросоюзе Пространства свободы, безопасности и законности (далее Пространство или ПСБЗ). Между тем ЕСП является не только институтом ЕС, как это определяется учредительными договорами, и не только основным органом всей системы финансового контроля Евросоюза, как доказывается в настоящей работе, но и важным элементом ПСБЗ. Следует это из того, что полномочия ЕСП с периода Амстердамского договора (1997) распространяются и на контроль за финансированием мероприятий в сфере Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), а также Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО). Данное положение закрепляется также и в Лиссабонском договоре.

Исследуя Пространство как цель и процесс, в его характеристики и определение наряду со многими специализированными организациями ЕС следует включать в качестве важного органа институциональной структуры ПСБЗ и Европейскую счётную палату.

6. Общепризнанным в праве и практике является то, что деятельность счетных палат имеет контрольно-ревизионный характер. В то же время, как показывает настоящее исследование, деятельность Европейской счётной палаты одновременно по характеру является и правоохранительной, поскольку ЕСП стоит на защите законности и правопорядка, борется в рамках своих полномочий с преступностью, в частности с коррупцией и мошенничеством. Правоохранительная функция Палаты будет усилена, если реализуются имеющиеся в Евросоюзе планы по включению в ЕСП в качестве её структурного подразделения OLAF – Европейского бюро по борьбе с мошенничеством, поскольку Палата может в этой связи получить полномочие налагать санкции на третьи лица.

7. Контроль Европейской счётной палатой осуществляется по месту расположения других институтов Союза, в помещениях любого органа или организации, управляющих доходами или расходами от имени Союза, а также в государствах-членах, в том числе в помещениях любого физического или юридического лица, в пользу которого перечисляются средства из бюджета. Контроль в государствах-членах производится во взаимодействии с национальными счётными палатами. ЕСП вправе проводить проверки всех звеньев цепи действий и расходования средств, начиная с институтов Европейского союза до конечных получателей его содействия в любой точке мира, включая территорию России.

8. При осуществлении своих контрольных полномочий Европейская счетная палата прибегает к различным видам аудита. За последние время ЕСП все больше уделяет внимания вопросам повышения уровня эффективности использования бюджетных средств не только путем выявления нарушений или отклонений в бюджетном процессе (финансовый аудит), но и посредством определения наилучшего способа управления денежными средствами ЕС (аудит эффективности). Т.е. идет поиск более эффективного и рационального способа достижения общественно-политических целей Евросоюза, при существующих бюджетных возможностях.

Указанные тенденции совпадают с концепцией, выдвинутой руководством Счетной палаты Российской Федерации, условно названной «конституционным аудитом». Конституционный аудит характеризуется как необходимый инструментарий для анализа эффективности и пользы деятельности государства с точки зрения рационального управления и преумножения общественных богатств. При этом предполагается, что счетные палаты, существующие в современном обществе, выступают в качестве одного из ключевых элементов согласования интересов общества, целей общественного развития с деятельностью органов власти.

Все это открывает новые возможности для углубления сотрудничества Счетной палаты РФ и ЕСП в разработке положений аудита эффективности и его практического использования.

9. При подготовке нового базового Соглашения о стратегическом партнёрстве между РФ и ЕС следует предусмотреть раздел о сотрудничестве ЕСП и Счётной палаты РФ в повседневной деятельности и в рамках кооперации правоохранительных органов сторон в борьбе с мошенничеством и коррупцией. Конкретно предлагается внести положение о сотрудничестве СП России и ЕСП для решения задачи построения Общего пространства свободы, безопасности и правосудия, поставленной в одной из «дорожных карт». В то же время целесообразно заключить специальное межведомственное соглашение о сотрудничестве Счётной палаты РФ с ЕСП с целью создания правовой базы для проведения на постоянной основе совместных мероприятий по использованию финансовых средств ЕС в России.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре европейского права Московского государственного института международных отношений (Университета), где было проведено ее обсуждение и рецензирование.

Ряд аспектов темы диссертации были представлены в докладах на международных и российских конференциях.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Разбивка диссертационного исследования на три главы обусловлена намерением автора наглядно показать и проанализировать развитие и функционирование системы финансового контроля средств бюджета Европейского союза, правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты, как основного элемента данной системы, а также наглядно отразить механизмы сотрудничества высших органов финансового контроля государств-членов ЕС, Европейской счетной палаты и Счетной палаты Российской Федерации.

Во введении обосновывается актуальность исследования, его научная новизна и практическая значимость, анализируется степень разработанности темы диссертационного исследования, определяются цели и задачи диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются методологические и правовые основы исследования, определяется теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.

В Главе I «Бюджет и бюджетный процесс как основной объект финансового контроля в Европейском союзе» рассматриваются исторические предпосылки возникновения и развития системы финансового контроля на европейском континенте, анализируются факторы, повлиявшие на возникновение Европейской счетной палаты и вызвавшие необходимость ее преобразования в один из пяти (а ныне семи) институтов Евросоюза. Кроме того, в первой главе исследования рассматриваются правовые основания функционирования существующих элементов (органов и учреждений) системы финансового контроля в Европейском союзе, механизмы их взаимодействия, изучаются их структура и полномочия.

В первом параграфе Главы I «Бюджет Европейского союза как объект финансового контроля в ЕС» проводится исследование становления основных правовых бюджетных механизмов Сообщества (Союза), принципов их устройства, а также развитие бюджета Евросоюза и параллельно с ним системы финансового контроля за его использованием.

В исследовании дан анализ правовой проблематики построения структуры контроля за средствами единого бюджета, повышения ее эффективности, направленной, в первую очередь, на правильность распределения расходов и доходов, рациональность и эффективность их использования. Отражены этапы возникновения и совершенствования органов финансового контроля Сообществ, затем Союза: начиная с независимых учреждений – Аудитора и Финансовых советов, которые существовали в ЕОУС, ЕЭС и Евратоме и, заканчивая образованием Европейской счетной палаты (далее – ЕСП), которая превратилась в настоящий момент в центральный наднациональный орган всей существующей системы финансового контроля Европейского союза.

В рассматриваемой главе формируется основной тезис о том, что ЕСП есть уникальный для международных организаций независимый институт финансового контроля. Учитывая наднациональный характер ЕСП, правомерно утверждать, что ни одно другое интеграционное образование в мире не имеет подобного органа финансового контроля.

Во втором параграфе Главы I «Правовые аспекты финансового контроля и роль Европейской счетной палаты в бюджетном процессе ЕС» детально исследуется существующая в ЕС система финансового контроля и ее работа в ходе принятия и исполнения бюджета ЕС.

Так, в работе отмечается, что на этапе принятия бюджета все институты ЕС, включая Европейскую счетную палату, в соответствии с их компетенцией составляют свои оценочные замечания по проекту бюджета и представляют их на рассмотрение Европейской комиссии, однако основная работа по финансовому контролю средств ЕС приходится на стадию исполнения бюджета. Именно на этой стадии бюджетного процесса активную позицию занимают учреждения внешнего финансового регулирования, образующие важнейшие органы системы финансового контроля ЕС: Европейский парламент, Европейская счетная палата и Европейское бюро по борьбе с мошенничеством.

Роль каждого из перечисленных институтов и органов в системе контроля за эффективностью и правильностью использования средств бюджета ЕС в параграфе рассматривается детально. При этом отмечается, что европейский финансовый контроль ассоциируется, прежде всего, с ЕСП – как с главным органом системы финансового контроля ЕС.

Кроме того, в данном параграфе диссертационного исследования автор приходит к выводу, что если условно применить к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), то по сути ЕСП, вместе с национальными ВОФК государств-членов Евросоюза, формируют четвёртую контрольную ветвь власти.

В конце рассматриваемой Главы, принимая во внимание изложенный анализ правовых и организационных аспектов существующей системы финансового контроля, автор формулирует главную цель бюджетного финансового контроля, которая заключается в надзоре за правомерностью и эффективностью проведения всех операций с бюджетными средствами ЕС.

В Главе II «Правовые и организационные аспекты деятельности Европейской счетной палаты» основное внимание уделяется исследованию правовой основы и организационной проблематике осуществления своих полномочий Европейской счетной палатой, как высшего органа финансового контроля на территории Евросоюза. Помимо анализа принципов ее деятельности, функций, методологии и стандартов, используемых при реализации контрольно-ревизионной деятельности, автором изучена и раскрыта внутренняя организация ЕСП и порядок ее работы.

В параграфе 2.1. Главы II «Правовая основа, принципы деятельности Европейской счетной палаты и ее полномочия» автор анализирует нормативные правовые и внутренние регламентирующие акты, на основе которых ЕСП осуществляет контрольно-ревизионную деятельность. В систему этих актов входят как акты международного права – Лимская декларация руководящих принципов контроля 1997 года, Мексиканская декларация независимости ВОФК 2007 г.6, акты, содержащие международные стандарты, учредительные договоры ЕС, так и иные регламентирующие документы, стандарты, разработанные самой ЕСП.

Особо стоит отметить, что в работе в качестве нового и по времени последнего источника права Европейского союза рассматриваются положения Лиссабонского договора, изменяющего Договор о Европейском союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество. Данный акт вступил в силу относительно недавно – 1 декабря 2009 года. Анализ Лиссабонского договора автором в контексте темы диссертации, в частности, положений о системе финансового контроля и анализ его статей, относящихся к области финансового и бюджетного регулирования, демонстрирует стремление автора рассмотреть актуальные аспекты и развитие темы диссертационного исследования в перспективе, а также желание соискателя обозначить основные тенденции в будущем развитии правового регулирования системы финансового контроля за средствами бюджета Европейского союза.

В параграфе 2.2. Главы II «Внутренняя организация и порядок работы Европейской счетной палаты» автор подробно рассматривает вопросы надлежащего и рационального способа формирования такого уникального наднационального института Евросоюза как Европейская счетная палата.

В исследовании подчеркивается, что для объективного финансового контроля общих бюджетных средств ЕС с момента создания ЕСП существовала необходимость соблюдать интересы каждого государства-члена ЕС при гарантии всему многонациональному населению – гражданам Евросоюза права на объективность и полноправное национальное представительство каждого государства-члена. Так, именно в целях соблюдения принципа многонационального представительства государств-членов, с момента образования ЕСП было принято решение о ее коллегиальной структуре.

Однако, в то же время, как отмечает автор, коллегиальная структура ЕСП с расширением количества государств-членов ЕС (количество членов Коллегии ЕСП на сегодняшний день составляет 27 человек) может привести к уменьшению эффективности, и это соображение дает почву для размышлений о необходимости ее реформирования с целью преобразования в более четкую и результативную контрольную структуру. По данной проблематике автором диссертационного исследования приводятся различные сценарии развития ЕСП и мнения авторитетных зарубежных специалистов в области внешнего финансового контроля.

Параграф 2.3. Главы II «Основные функции и методы работы Европейской счетной палаты. Правовые аспекты внешнего и внутреннего аудита» детально характеризует цели и задачи ЕСП, которые формируют ее основные функции. Автором приведена классификация основных функций ЕСП, в соответствии с которой последние разделены по их социальному значению (выявление нарушений в бюджете ЕС; анализ причин нарушений; изменение деятельности объекта контроля посредством устранения причин нарушений; предотвращение подобных нарушений в будущем; соблюдение норм и требований законодательных актов, в частности, директив в области использования средств бюджета ЕС) и по содержанию (функции анализа причин нарушений и коррекции).

В соответствии с исследованием методов, используемых высшими органами финансового контроля в мировой практике проведения аудита (проверка финансовой документации, исследование, интервьюирование и изучение результатов внутреннего аудита), автор делает вывод о применении Европейской счетной палатой комплексного метода контрольно-ревизионной деятельности, что обусловлено ее наднациональным статусом и позволяет объединить различные методы и стандарты аудиторов ЕСП.

Важным структурным элементом в работе является параграф 2.3.1. «Виды и принципы проведения аудиторских проверок Европейской счетной палаты», в котором рассмотрены и проанализированы стандарты, используемые ЕСП при осуществлении основных видов внешнего финансового контроля: финансового аудита, аудита эффективности и аудита соответствия.

В рассматриваемом параграфе автор отдельно выделяет «аудит эффективности» как наиболее результативный вид экспертно-аналитической деятельности ЕСП. По мнению автора, именно аудит эффективности дает возможность всесторонне проверять рациональное управление финансами, проводить анализ уровня экономности, продуктивности и эффективности использования бюджетополучателями ЕС соответствующих средств.

Последний параграф Главы II «Основные правовые проблемы финансового контроля ЕСП за использованием бюджета ЕС» посвящен правовому аспекту оформления и использования результатов проведенных проверок и аналитических исследований Европейской счетной палаты.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.