авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Конституционно-правовой статус членов совета федерации федерального собрания россии и верхних палат парламентов германии и франции

-- [ Страница 3 ] --

Изучение французского опыта позволило выявить то, что в настоящее время Сенат насчитывает 348 сенаторов, статус которых регулируется Конституцией Франции, отдельными Органическими законами и Ордонансами. Как и 50 лет назад, они по-прежнему избираются весьма сложным способом по мажоритарной избирательной системе, путем проведения косвенных выборов создаваемыми в департаментах коллегиями. Минимальный возраст кандидата в сенаторы в соответствии с Органическим законом № 2011-410 от 14 апреля 2011 г. вновь понижен до 24 лет (с 2003 по 2011 гг. он составлял 30 лет). Вместо прежних 9 лет продолжительность мандата составляет ныне 6 лет. Эта палата частично обновляется каждые 3 года. Особенность мандата сенатора заключается и в том, что во Франции имеется институт несовместимости должностей с отдельными ограничениями. Большинство должностей разного характера и уровня несовместимы, однако до 6 месяцев сенатор вправе исполнять временные поручения национального Правительства (ст. L.O. 144 Избирательного кодекса Франции).

Исследование зарубежного опыта позволяет выделить наличие в рассматриваемых зарубежных странах института заместителя члена палаты. У всех 69 членов Бундесрата имеются свои заместители, обладающие так называемым нависающим мандатом (прил. 2). Если в Германии они назначаются земельными правительствами, то во Франции избираются наряду с членом палаты на определенный срок, а в случае досрочного прекращения полномочий последнего становятся сенаторами. В России данный институт отсутствует.

В статье «Демократия и качество государства» Президент РФ В.В. Путин отметил, что необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих категориями национального и государственного развития, способных добиваться результата6. Данный тезис статьи и другие нуждаются в правовом оформлении. В диссертации исследован персональный состав Совета Федерации. Представителями в палате от исполнительного органа власти Саратовской области является Л.Н. Бокова, от законодательного (представительного) – М.А. Исаев.

На основе изученного опыта зарубежных государств обосновываются предложения об установлении дополнительных требований к кандидатам в члены Совета Федерации. В частности, последние должны постоянно, не менее семи лет, проживать на территории субъекта РФ, от которого они избираются. При этом необходимо значительно сузить исключения из ценза оседлости, сохранив их только для кандидатов, являвшихся членами Федерального Собрания РФ. Посланцы земельных правительств ФРГ в Бундесрате обязательно являются жителями своих земель. Срок исполнения полномочий членами Совета Федерации целесообразно закрепить в шесть лет с ротацией раз в три года половины состава палаты. Реализация данных положений позволит повысить статус членов Совета Федерации и отграничить его от статуса депутата Государственной Думы.

Уделено внимание особенностям мандата председателя верхней палаты парламента. Председатель Бундесрата избирается ежегодно из числа членов палаты, однако находится на данном посту всего один год. Данные выборы носят исключительно формальный характер, поскольку согласно конституционному обычаю ротация должностей происходит по правилам: от представителя земли с наибольшим числом жителей к представителю земли, самой маленькой по численности населения. Во Франции Председатель Сената избирается самими сенаторами на срок три года после каждого обновления Сената. Отмечено, что их конституционно-правовой статус заметно выше статуса Председателя Совета Федерации (например, председатели этих палат в Германии и во Франции по основаниям, установленным в национальных конституционных нормах, исполняют обязанности главы государства).

В России предлагается ограничить срок пребывания в должности Председателя Совета Федерации сроком действия его мандата. Выборы всех должностных лиц палаты предлагается проводить на альтернативной демократической основе. Имеющийся институт звания почетного Председателя Совета Федерации не свойственен парламентскому опыту России и зарубежных стран, не отвечает принципу демократизма, создан и регулируется регламентарными нормами палаты, а не законом. В связи с этим его, видимо, следует упразднить.

Исследовав институт досрочного прекращения полномочий членов верхних палат, соискатель считает, что прерогатива принятия решения о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации должна принадлежать тому субъекту, который наделил его данными полномочиями. Основания для досрочного прекращения должны быть конкретными и не подлежащими расширительному толкованию, решение по этому вопросу должно быть мотивированным.

Глава вторая «Основы конституционно-правового регулирования статуса членов верхних палат России, ФРГ и Франции» включает два параграфа.

В первом параграфе исследуются основные полномочия представителей регионов в Совете Федерации, рассматриваются проблемы их ответственности. Проанализировав перечень форм деятельности парламентариев, автор считает, что он не является полным и исчерпывающим. Так, в законодательстве отсутствует такая форма деятельности члена Совета Федерации, как работа с гражданами в российском субъекте, интересы которого он представляет. Предлагается отдельно урегулировать в законе обязанность рассмотрения обращений граждан, обязанность периодического личного приема населения в столице и субъектах, обязанность систематического информирования о своей работе. Указанные предложения сформулированы диссертантом в проекте федерального закона, направленном в Государственную Думу (прил. 1).

Основными правами члена Совета Федерации являются: право избирать и быть избранным на выборные должности и в органы палаты; право законодательной инициативы; право участия в обсуждении всех парламентских вопросов, высказывания по ним мнения и голосования; право на запросы в органы власти и местного самоуправления; право на прием в первоочередном порядке их должностными лицами; право на получение и распространение информации. Указанный перечень не является закрытым, поскольку многие полномочия парламентариев выступают одновременно и как права, и как некие императивы долженствования.

Значительное внимание уделено вопросам осуществления права законодательной инициативы. Приводя различные точки зрения на деятельность членов палаты в его реализации, автор использует статистические данные практики. Так, за последние пять лет (с января 2007 г. по декабрь 2012 г.) из 128 законопроектов, внесенных членами Совета Федерации в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы, принято Федеральным Собранием и подписано Президентом РФ всего 13. Результативность законотворческой инициативы весьма незначительна, что свидетельствует о слабой обеспеченности представительства интересов российских субъектов, реализации системы сдержек и противовесов в конституционной системе власти. В связи с этим автор предлагает урегулировать на федеральном уровне парламентский институт поручения (данный институт обоснован Н.А. Филипповой), который позволит законодательному (представительному) органу российского субъекта через своего представителя участвовать в федеральном законодательном процессе.

В ходе исследования права на голосование автор критически относится к высказанной А.А. Кондрашевым идее применения к парламентарию санкции в виде лишения его права голосовать7. По мнению соискателя, такая санкция нарушит существенное право члена палаты парламента – голосовать и выражать свое мнение по рассматриваемым вопросам.

Анализируя право запроса и получения информации, автор разграничивает понятия «депутатский запрос» и «парламентский запрос», выделяет сущностные отличия в их содержании. Так, если парламентский запрос направлен на уведомление органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц о фактах правонарушений по вопросам, отнесенным к их компетенции, то депутатский – имеет целью получение от указанных субъектов информации, необходимой члену Совета Федерации для принятия решения по вопросам, отнесенным к их ведению, в соответствии с действующим законодательством.

Вместе с тем анализ статистических данных свидетельствует о том, что общее количество парламентских запросов весьма незначительно, данное право, относящееся к контрольным полномочиям парламента, реализуется довольно редко. В то же время имеются факты направления запросов, не связанных с депутатской и парламентской работой и преследующих частные интересы. В целях совершенствования парламентской практики следует исключить разнообразные устные запросы и обращения, а в отношении внепроцессуальных обращений в органы дознания, предварительного следствия и судебной власти ввести законодательный запрет.

Важнейшей обязанностью члена палаты является участие в работе её органов и заседаниях. Автор позитивно оценивает новеллы, касающиеся порядка посещения заседаний членами Совета Федерации, в частности, положение о том, что информация о посещении заседаний палаты и комитета по окончании сессии представляется её Председателю, который вправе направить сообщение в соответствующий орган государственной власти субъекта РФ. Однако такую практику необходимо сделать обязательной и на постоянной основе, указанные сведения размещать в средствах массовой информации и на сайте соответствующего органа власти субъекта Федерации, обеспечивая тем самым открытость парламентской деятельности. Не вызывает сомнений необходимость личного выражения мнения по обсуждаемым вопросам повестки дня, а практикуемые ныне доверенности на право выражения мнения необходимо исключить из регламентарных процедур.

В отличие от парламентской практики Германии и Франции, федеральным законом запрещается создание в палате фракций и партийных объединений, Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Анализируя высказываемые по этому поводу различные суждения, автор полагает, что данный запрет вполне обоснован. Обращается внимание на действовавшую до 1 января 2013 г. ч. 3 ст. 3 Регламента палаты о недопустимости создания формализованных фракций, парламентских объединений, а также организации и ведения любой деятельности в интересах политических партий. Рассматривая данную норму, автор пришел к выводу о том, что она противоречила ст. 13 Конституции РФ, поскольку Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» не содержит таких ограничений. Вместе с тем Основной Закон предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти. Политические партии содействуют процессу формирования и выражения воли народа в условиях открытости такого процесса, свободы деятельности партий, отвечающих критериям демократии.

В параграфе уделено внимание контрольным полномочиям. Парламентарии имеют право инициировать возбуждение парламентского расследования, участвовать в его деятельности. Однако на практике такая форма контроля используется довольно редко. Вместе с тем автор обращает внимание на законопроект «О парламентском контроле», который до настоящего времени не принят8. Если парламентские расследования в России проводятся по конкретным чрезвычайным событиям, то парламентский контроль в зарубежных странах осуществляется систематически, в том числе за органами исполнительной власти.

Рассматривая обязанности парламентариев, автор отмечает, что они возникают еще на стадии вступления в искомую должность (избрание, назначение) путем представления в соответствующий орган сведений о размере и источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения), сведений об имуществе. Однако закон не предусматривает представление указанных сведений в отношении всего имущества, в том числе находящегося за рубежом, а также сведений о расходах, как это предусмотрено в странах западной демократии. Отсутствуют процедура проведения проверки данных сведений и эффективный механизм ответственности за нарушение установленных обязанностей, представление заведомо недостоверных или неполных сведений.

Автором обосновывается и вносится предложение о закреплении обязанности парламентария информировать органы государственной власти субъекта Федерации и его население о своей деятельности в верхней палате парламента.

В Регламенте палаты отсутствуют нормы, касающиеся поведения и соблюдения членами Совета Федерации дисциплины, этических правил. До настоящего времени не принят кодекс парламентской этики. Морально-этический аспект в профессиональной деятельности депутатов должен занимать видное место, поскольку от соответствия разрабатываемых законодательных актов этическим требованиям и нормам социального общежития во многом зависит соответствие законов нравственному состоянию общества. Диссертант разработал текст торжественной присяги, которую предлагается произносить члену палаты при вступлении в должность в торжественной обстановке в органе законодательной (представительной) власти субъекта Федерации (прил. 1). Данная мера повысит дисциплину членов палаты, их авторитет в обществе, персонифицирует ответственность.

Обобщая высказанные суждения, автор предлагает внести соответствующие дополнения в ст. 9 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (прил. 1).

Только при установлении чётких обязанностей членов парламента можно вести речь об их ответственности. Диссертант соглашается с мнением профессора С.А. Авакьяна о том, что вопрос об ответственности парламентариев разработан неполно применительно к Федеральному Собранию РФ9. Если российское законодательство достаточно подробно регулирует права парламентариев, гарантии их деятельности, то норм об обязанностях и ответственности недостаточно, не урегулирован институт конституционно-правовой ответственности. На основе изученной литературы, опыта зарубежных стран сделан вывод о необходимости установить в Федеральном законе о статусе члена Совета Федерации правовые санкции, такие, например, как порицание (замечание) (за систематическое, более двух раз, без уважительных причин невыполнение обязанностей в качестве члена Совета Федерации), отзыв (за совершение грубого нарушения законодательства России и ее субъекта, действий, порочащих статус парламентария, злоупотребления им, при утрате доверия выборщиков), вычет из денежного содержания сумм (за дни прогулов и иных немотивированных отсутствий в палате). Указанные санкции необходимо закрепить на федеральном уровне, поскольку формирование Совета Федерации отнесено к полномочиям Российской Федерации. В законе следует обозначить механизм реализации санкций, в том числе условия ответственности перед субъектом Федерации, который представляет член этой палаты, порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений.

Во втором параграфе раскрыты особенности полномочий и ответственности членов Бундесрата ФРГ и сенаторов Сената Французской Республики. Выделены такие специфические полномочия членов Федерального совета, как участие в делах Европейского Союза, в государственном управлении ФРГ. Подчеркнуто, что в отличие от России и Франции, члены Бундесрата индивидуально не обладают правом законодательной инициативы. Во Франции, напротив, всем членам Парламента принадлежит законодательная инициатива. Статистика права законодательной инициативы показывает, что около 10% всех законопроектов, которые обсуждаются в Бундестаге, являются инициативой Бундесрата. Во Франции более половины сенатских поправок находят своё отражение в окончательно принятых законодательных актах. Так, из 2487 поправок, внесенных сенаторами в комитеты палаты в 2010 – 2011 гг., принято 1570 (63%). Число законопредложений, внесенных для первого чтения в Сенат в 2010 – 2011 гг., составило 166.

Среди отличий законодательного процесса Германии от российского выделена обязанность Бундесрата одобрять принятые законопроекты во втором чтении, что указывает на больший объем полномочий этой палаты по сравнению с объемом полномочий членов Совета Федерации. В параграфе обращается внимание на механизм деятельности совместного органа Бундестага и Бундесрата – Согласительного комитета, благодаря деятельности которого разрешаются имеющиеся между Федерацией и её землями разногласия. Об эффективности данного института свидетельствуют приведенные статистические сведения: за 2002–2005 гг. участники законодательного процесса обращались в Комитет 102 раза. Такой же опыт имеется и во французском парламенте, где создаются смешанные паритетные комиссии.

Члены Бундесрата не голосуют индивидуально. Они выражают не свое личное мнение, а мнение всей федеральной земли, интересы которой представляют в палате. Кропотливую работу над формированием позиции по законопроекту представители земель проводят в своих правительствах заранее, нередко они образуют межземельные коалиции, заключают коалиционные договоры.

Действующий во Франции Ордонанс № 58-1066 от 7 ноября 1958 г. разрешает лишь в исключительных случаях делегировать своё право голосовать, что оформляется в письменном виде с указанием мотивов невозможности присутствовать на определенном заседании (болезнь, несчастный случай и некоторые другие). Этот документ направляется Председателю палаты.

Специфичны контрольные полномочия французских парламентариев. Согласно ст. 6 Ордонанса № 58-1100 от 17 ноября 1958 г. кроме обычных комиссий для сбора информации об определенных фактах, управлении государственными службами или национальными предприятиями в палате могут создаваться комиссии по расследованию. Вместе с тем законом запрещается создание таких комиссий, если их объектами затрагиваются факты, по которым проводятся судебные расследования. Контрольные полномочия сенаторов выражаются также в проверке реализации органами исполнительной власти принятого законодательного акта. Так, каждая из постоянных комиссий Сената осуществляет мониторинг в сфере своей компетенции.

Сенаторы, в том числе избранные представителями Франции в парламентскую ассамблею Совета Европы и аналогичные органы, обязаны ежегодно представлять Председателю Сената письменный доклад о своей деятельности. Приказом Бюро Сената от 25 ноября 2009 г. создан консультативный орган – парламентский Комитет по этике, в который входят по одному сенатору от каждой политической фракции.

Касаясь ответственности немецких парламентариев, высказанной в литературе (Х. Риссе, Г. Шеффер), необходимо отметить, что члены Бундесрата несут общегосударственную ответственность за страну вместе с другими органами государственной власти. На практике они несут парламентскую ответственность только перед ландтагами земель, поскольку последние оказывают решающее воздействие на деятельность земельного правительства.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.