авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

Конституционно-правовое регулирование финансовых основ местного самоуправления: проблемы теории и практики

-- [ Страница 2 ] --

- отсутствие нормативных актов, детально регламентирующих методики работы по сокращению кредиторской задолженности в бюджетной сфере;

- отсутствие законодательных мер ответственности бюджетных организаций за несвоевременное использование выделенных финансовых ресурсов.

Для восполнения перечисленных правовых пробелов диссертантом обоснована необходимость законодательно закрепить роль органов Федерального казначейства, в том числе при финансовом контроле за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств на всех этапах прохождения средств.

5. Анализ местных налогов выявил тенденцию к их сокращению, что отрицательно влияет на формирование доходной части местных бюджетов. Диссертантом предложены изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации в части дополнительного включения в число местных налогов налога на вмененный доход, что расширит налогооблагаемую базу муниципальных образований и укрепит их бюджеты собственными источниками.

6. В целях реализации нормы пункта 5 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления о введении процедур финансового выравнивания для защиты слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления автором предлагается положения статей 60, 61 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности дополнить возможностью предоставления муниципальным образованиям, в случае недостаточности их бюджетных доходов (где удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов ниже 20 %), межбюджетных кредитов на безвозмездной основе.

7. Анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации в части муниципального финансового контроля выявил неопределенность в его понимании, для уточнения которой предложено внести в статью 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзац следующего содержания: «Муниципальный внутренний финансовый контроль - сфера деятельности, которая включает в себя контроль за исполнением бюджетов, использованием муниципальных средств».

Теоретическая и практическая значимость полученных результатов состоит в том, что сформулированные выводы развивают и дополняют положения, обеспечивающие решение проблемы повышения доходности бюджетов муниципальных образований, могут быть использованы при совершенствовании нормативно-правовых актов, регулирующих экономическую основу местного самоуправления.

Возможно применение рекомендаций по совершенствованию правоотношений, складывающихся в сфере разграничения доходных полномочий муниципальных образований. Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе при чтении курсов «Муниципальное право» в ГОУ ВПО «Марийский государственный университет».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на заседании кафедры конституционного и административного права Федерального бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Марийский государственный университет». Основные положения диссертационного исследования докладывались на научных конференциях по итогам НИР профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов за 2006, 2008, 2009, 2010 годы, научно-практической конференции «О взаимодействии общественных институтов с представительными органами местного самоуправления», нашли свое отражение в 10 публикациях.

Теоретические положения и выводы, разработанные автором, использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по муниципальному праву на юридическом факультете Марийского государственного университета.

Структура и объем исследования определяются целями и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ

ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении автором обосновывается выбор и актуальность темы исследования, затрагивается вопрос о степени научной разработанности темы диссертации, определяются цели и задачи исследования, объект и предмет, сформулированы методологические и теоретические основы, изложены положения, выносимые на защиту, отмечается научная новизна и практическая значимость.

Глава 1 «Историко-правовые аспекты финансового обеспечения органов местного самоуправления в России и за рубежом» посвящена изучению и анализу становления в России местного самоуправления в целом, и вопросов правовой регламентации его экономического обеспечения, в частности, в формах, отвечающих демократическим принципам, изучению зарубежного опыта правового регулирования осуществления муниципальной финансовой деятельности.

В первом параграфе «Становление и развитие законодательства об экономических основах местного самоуправления в России» рассматриваются особенности становления, развития и укрепления местного самоуправления. Местное самоуправление в России имеет давнюю историю, период его становления довольно продолжителен. Как указывали С.А. Авакьян24, А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин25 и другие авторы, прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.).

Со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 года в России господствовала жесткая система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Но и в этот период самоуправленческие тенденции в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

На ранних исторических этапах Российского государства вопросы местных финансов трактовались по-разному. Так, в законодательстве о земском и городском самоуправлении дореволюционной России понятие «экономические основы» не использовалось. Встречаются такие понятия, как «земское, городское имущество», «земские капиталы» и «денежные сборы». Например, к ведению губернских и уездных земских учреждений, образованных для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденным указом Александра II 01 января 1864 года26, было отнесено, в том числе заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства. К ведению местных органов в царской России было также отнесено устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержавшихся на счет земства, участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законом, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.

Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 80-х годов XX века. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти.

В апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». И, наконец, отправным этапом современного развития местного самоуправления стала Конституция Российской Федерации, которая, сохраняя за федеральной властью контроль за деятельностью муниципальных образований, гарантировала самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Во втором параграфе «Правовые основы финансового обеспечения местного самоуправления в зарубежных странах» автором изучен зарубежный опыт правового регулирования осуществления муниципальной финансовой деятельности.

В данном параграфе анализируется опыт стран, представляющих собой разные модели организации местного самоуправления. Основы государственного устройства, закрепленные в основных правовых актах, предопределяют различные подходы к построению отношений между «центром» и муниципалитетами, а, соответственно, различные подходы к вопросам экономического обеспечения местного самоуправления.

Англосаксонская модель характерна для стран с развитой экономикой, и преимущественно с федеративным устройством. В странах данной модели организации местного самоуправления, таких, например, как Канаде, Австралии, Великобритании исключено прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящих уровней государственной власти.

В странах же континентальной модели местные органы являются инструментом реализации политического курса страны, поскольку сохранена главенствующая роль центра.

В странах континентального типа местного самоуправления финансовые полномочия представляют собой обязанности, реализация которых обеспечена правами. Подтверждением тому служит, например, наличие обязательных расходов. Так, во Франции в соответствии с Кодексом законов об общинах одним из таких обязательных расходов является обслуживание муниципального долга — финансовое полномочие.27

В данных странах существуют законодательные положения, в соответствии с которыми в случае, если муниципальные образования не формируют доходы и не осуществляют расходы, органы государственной власти могут применять меры воздействия. Например, во Франции меры ответственности в отношении органов местного самоуправления включают в себя приостановление деятельности, а в случае, если указанная мера не является действенной, применяется такой вид ответственности, как роспуск органа, отрешение от должности.

В Германии общие принципы организации системы местного самоуправления относятся к совместному ведению федерации и земель. К примеру, Положение об общинах Земли Баден-Вюртемберг также предусматривает законодательное установление в ряду предметов ведения местного самоуправления обязательных полномочий (градостроительное планирование, снабжение питьевой водой, содержание зданий общеобразовательных школ и т. д.).28

Рассмотренный в параграфе характер финансовых полномочий муниципальных образований за рубежом позволил сделать вывод о том, что деятельность муниципальных образований по формированию доходов и осуществлению расходов (финансирование реализации вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий) оформляется нормативным правовым актом, принимаемым представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно, — решением о бюджете. В составе финансовых полномочий выделяются налоговые полномочия, которые, по общему правилу, являются обязанностями по взиманию местных налогов. Муниципальные образования наделяются правами в отношении отдельных элементов налогообложения — ставка в пределах, установленных законодательством, налоговые льготы и др. Остальные способы формирования доходов должны осуществляться постольку, поскольку необходимо наполнять местный бюджет доходами в виде денежных средств. Исходя их характера самоуправленческих отношений, выбор указанной политики остается исключительным правом самих муниципальных образований.

Проведенный анализ зарубежного опыта организации местного самоуправления и правовых основ финансового обеспечения местных бюджетов показал, что бюджетная политика органов местного самоуправления формируется на относительной финансовой автономии и государственном бюджетном регулировании, модель которой принята в России.

Глава 2 «Правовое регулирование финансовой составляющей местного самоуправления на современном этапе» посвящена вопросам составления, исполнения местных бюджетов, анализу проблем формирования доходной и расходной частей местных бюджетов, отдельным проблемам межбюджетных отношений.

В первом параграфе «Правомочия органов местного самоуправления в бюджетном процессе» рассматривается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В Российской Федерации насчитывается более 25 тысяч муниципальных образований29

. Каждый муниципалитет обладает своим бюджетом, необходимым для реализации полномочий органов местного самоуправления. Вне зависимости от того, о каком уровне бюджетной системы идет речь, вопрос о законности и обоснованности всех действий в рамках реализации бюджетного процесса имеет центральное значение, что особенно важно, когда речь идет об органах местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия в таких важных сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальная система здравоохранения и т.д.

Для осуществления бюджетного процесса, органы местного самоуправления должны обладать определенными бюджетными полномочиями.

В настоящее время, в систему органов, обладающих бюджетными полномочиями по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению местного бюджета, осуществлению контроля за его исполнением, утверждению отчета об исполнении бюджета, входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган и иные органы, должностные лица, на которые федеральным и региональными законодательствами, муниципальными правовыми актами возложены бюджетные полномочия.

Бюджетные полномочия органов местного самоуправления, также были закреплены в статье 5 Федерального закона от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», где было установлено, что формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. На органы государственной власти данная норма также возлагала обеспечение определенных гарантий. Данным законом было установлено, что формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. От правильного и четкого руководства государственными минимальными социальными стандартами при формировании местного бюджета, а именно, его расходной части, зависит реальность бюджетных назначений30

.

Говоря об осуществлении бюджетного процесса муниципальными образованиями, в параграфе отмечается, что законодатель уделяет много внимания определению правовых основ данной процессуальной деятельности органов местного самоуправления. Вместе с тем, по мнению автора, одной из важных проблем бюджетного процесса на местном уровне является то, что действующее законодательство не содержит эффективного механизма реализации модели финансового контроля на муниципальном уровне. Отсутствие механизмов ответственности и процессуального порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких оснований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государством.

Во втором параграфе «Местный бюджет: анализ правовых проблем формирования доходной и расходной части» обосновывается, что, финансовая составляющая является основным звеном в сфере экономического обеспечения местного самоуправления. В связи с чем, от четкого правового регулирования финансовой основы как важного элемента организации местного самоуправления, развития положений Конституции Российской Федерации и Хартии местного самоуправления об обеспечении самостоятельности и наличии достаточных финансовых средств для осуществления муниципальными образованиями своих полномочий, зависит эффективное и рациональное местное самоуправление.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Однако, гарантированная Конституцией Российской Федерации самостоятельность муниципальных образований при малом удельном весе собственных налогов существенно ограничена. Подтверждением данного утверждения является, например, то, что пределы изменения налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот установлены федеральным законодательством. Кроме того, методы оценки налоговой базы страдают существенными недостатками, корректировать которые на местном уровне не представляется возможным.

Финансовый механизм, предлагаемый в рамках реформы местного самоуправления с самого начала, не мог обеспечить существенного уровня собственных доходов основной массе муниципалитетов. Например, вместо 23 наименований местных налогов и сборов Налоговый кодекс Российской Федерации определил закрытый список из пяти налогов и сборов (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы). В конечном итоге количество местных налогов сократилось до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц), доля которых в общем объеме доходов местных бюджетов Российской Федерации незначительна

Основным бюджетообразующим налогом является налог на доходы физических лиц. При этом, поскольку основная часть экономически активного населения сосредоточена в городских округах, то наибольший удельный вес НДФЛ приходится на бюджеты городских округов31.

Для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принципы наличия собственных источников доходов. Необходимо установить конкретный перечень величин и источников собственных доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить, по крайней мере, минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.

Законодательными актами органов государственной власти в мировой практике принято за местными бюджетами закреплять налоги, не зависящие от экономической конъюнктуры, на базу которых местное самоуправление может повлиять, платежи по которым не выходят за пределы территории и непосредственно связаны с уровнем жизни проживающих на территории плательщиков, с немобильной базой.

Правовое нормирование бюджетных доходов в Российской Федерации осуществляется путем закрепления за нижестоящими бюджетами долей доходных источников, перечислений из вышестоящих бюджетов межбюджетных трансфертов. Однако в этих условиях продолжает усиливаться централизация федеральной власти, снижается гарантирования Конституцией Российской Федерации самостоятельность местного самоуправления. В свою очередь, в еще большей степени усиливается зависимость местного самоуправления от властей регионального уровня.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.