авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы

-- [ Страница 3 ] --

Применительно к вопросу о структуре исполнительной власти в диссертации утверждается, что в истории Российского государства было несколько моделей административного управления, которые трансформировались в зависимости от внешних и внутренних факторов. Анализируются основные этапы этого процесса начиная с XV в. Общий вывод заключается в том, что в дореволюционный период реформы государственного аппарата были продиктованы усложнением системы государственного устройства страны, заимствованием образцов у соседних стран, инициативой представителей элиты и рядом других факторов.

Октябрьская революция 1917 г. создала принципиально новые формы организации публичной, прежде всего исполнительной, власти. В работе подвергнуты анализу основные новации построения аппарата управления на начальном периоде становления советского государства, характерной особенностью которых была тенденция к сужению судебной юрисдикции и расширению административной, внесудебной. Это сохраняется до настоящего времени в форме привлечения к юридической ответственности на основании закона и от имени государства не судом, а административными органами, которые одновременно и выявляют, и пресекают административное правонарушение, и привлекают к административной ответственности, и налагают административные санкции.

Исследована принципиально новая модель построения системы федеральной исполнительной власти, осуществленная в 2004 г. Согласно данной модели выработка государственной политики и основные полномочия по ведомственному нормативному регулированию стали относиться к компетенции федеральных министерств, полномочия по административному надзору — к ведению федеральных служб, а полномочия по текущему управлению государственным имуществом и осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности в отношении определенных секторов экономики и социальной сферы — к ведению федеральных агентств. В диссертации проведен анализ достоинств и недостатков данной системы на примере ряда административных ведомств.

Следующим направлением административной реформы, которое, по мнению автора, является весьма позитивным для задач государственного строительства в нашей стране, является оптимизация государственных функций, концентрация по наиболее важным направлениям, комплексное правовое обеспечение выполнения каждой из них. В данный период в нормативный и научный оборот введена категория «государственные услуги», которая охватывает социальные блага, предоставляемые гражданам и организациям на безвозмездной или возмездной основе с централизованно устанавливаемыми ценами.

Автором подвергнуты анализу и другие направления административной реформы, такие, как: разработка стандартов качества и доступности государственных услуг; модернизация управленческих процессов, разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти по надзору и контролю в регулируемой сфере деятельности и ряд других.

На формирование национальной системы административного права существенное влияние должны оказывать общепризнанные принципы и нормы международного права. В них содержатся стандарты, определяющие качество судебного процесса и общие требования к судейской корпорации. Эти требования вполне могут быть имплиментированы на отношения, возникающие при судебном разбирательстве административных дел, однако носят столь общий характер, что необходима их детализация нормами национального законодательства.

В результате проведенного исследования автор пришел к выводу о том, что на международном уровне проблемы административного процесса и связанные с ними материальные нормы не имеют специализированного правового регулирования. Для выявления принципов и критериев, на основе которых должно выстраиваться нормативное регулирование данных отношений в национальных правовых системах, требуется анализ большого числа законодательных и прецедентных норм, выработанных международными судебными учреждениями.

Соискателем рассмотрено также значительное число актов международного уровня, содержащих различные нормы процедурного характера, которые отличаются большим разнообразием, однако чаще всего их формулирование связано с необходимостью разрешения различных конфликтов, возникающих между участниками этих отношений при соблюдении одного из основополагающих принципов международного права — равенства сторон в договорных отношениях. Изучение созданных на международном уровне юридических процедурных конструкций, по мнению автора, в большинстве случаев может быть полезным для российской правовой системы, так как они при самой незначительной модификации могут послужить основой для совершенствования процедурных отношений в административном процессе.

Анализ статистических данных о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях за 2005—2007 гг. наглядно демонстрирует стабильный рост рассмотренных дел с 3,7 млн в 2004 г. до 5,5 млн в 2007 г. Одновременно отмечается рост количества возвращенных дел в порядке п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП для устранения недостатков при оформлении протоколов об административных правонарушениях: с 96 881 в 2004 г. до 168 786 в 2007 г. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 14,9 млн физических лиц, 121 тыс. юридических лиц и 913 тыс. должностных лиц.

Стабильный рост рассмотрения данной категории дел наблюдается и в арбитражных судах: в 2004 г. — 35,5 тыс.; в 2005 г. — 40,4 тыс.; в 2006 — 59,1 тыс.; в 2007 — 82,6 тыс. Всего за четыре года привлечено к административной ответственности 212,6 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Штрафные санкции выросли за этот период с 50,2 млн руб. до 2 521 млн руб. Соответственно отмечается и рост обжалованных и отмененных судебных актов: с 1,8 до 2,2 %. Однако эффективность мер административной ответственности остается низкой. Так, почти каждый второй привлеченный к штрафным санкциям уклоняется от уплаты. Все это свидетельствует о серьезных недостатках, в том числе процессуального характера.

Исследуя проблему судебного надзора за деятельностью администрации, являющегося одним из направлений административно-процессуальной деятельности, автор отмечает, что она получила название юрисдикционного контроля, хотя точнее его было бы назвать юрисдикционным надзором.

Проведен анализ юрисдикционного надзора по законодательству ряда зарубежных стран, в результате которого сделан вывод о том, что в европейских странах сложились следующие системы юрисдикционного надзора за деятельностью администрации: система единой юрисдикции, где контроль за актами административных органов осуществляется общими судами и отсутствует какая-либо законченная система административных судов (здесь можно выделить четыре основные модели юрисдикционного надзора: модель «эксклюзивной» юрисдикции общих судов; английскую модель; модель специализированного административного судопроизводства в общих судах; модель организационной специализации внутри общих судов); система «множественной» юрисдикции, где имеются системы административных судов и специальной юрисдикции, а общие суды рассматривают незначительное число административных дел (в рамках данной системы можно выделить несколько моделей юрисдикционного надзора: дуалистическую, германскую и дифференцированной юрисдикции).

Возможно предположить, что наличие существенного разнообразия систем осуществления судебного надзора за деятельностью публичной администрации вызвано влиянием политической доктрины и конкретно-исторических условий (Франция), либо заимствованием от соседних государств с более развитым правопорядком (Финляндия), либо экспортом правовых моделей (Новая Зеландия, Кувейт, ряд стран Африки), либо устойчивыми национальными правовыми традициями (Великобритания) и т. д.

Вторая глава «Административный процесс на современном этапе» посвящена вопросам правового регулирования рассмотрения судами дел об административных правонарушениях (§ 2.1), дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (§ 2.2), а также дел об административных правонарушениях во внесудебном порядке (§ 2.3).

Констатируется, что с момента принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (1980 г.) судебное рассмотрение дел об административных правонарушениях постоянно расширялось, однако не носило системного характера. Не было установлено подлинного судебного надзора в этой сфере правоохранительной деятельности. Районный (городской) суд,
т. е. суд первой инстанции по уголовным или гражданским делам, являлся высшей инстанцией для обжалования решений о наложении административных взысканий, за исключением рассматриваемых судами (в данном случае пересмотр судебного решения производился единолично председателем суда второй инстанции).

Данный подход был обусловлен доминировавшими в теории советской юридической науки воззрениями о том, что административные правонарушения сравнительно легко квалифицируются и в силу этого не должны сопровождаться судебными гарантиями публичности их обсуждения, присущими судебному процессу.

В результате изучения данного вопроса и анализа судебной практики автор приходит к выводу, что сложившиеся доктринальные воззрения формировались в тот период времени, когда принцип разделения властей в отечественной юридической доктрине полностью отрицался, была принижена роль судебной власти и гипетрофировано значение исполнительной (в лице органов государственного управления), что не требовало разграничения видов юридической ответственности в контексте обеспечения прав и свобод человека в сфере административной юрисдикции.

Исследуя проблему компетенции судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, диссертант делает вывод о том, что по сравнению с советским периодом сфера судебной юрисдикции в области ответственности за административные правонарушения вышла на качественно новый уровень и в настоящее время основной массив дел об административных правонарушениях рассматривается мировыми судьями. К их судебной юрисдикции отнесено более 170 составов административных правонарушений, более 50 из них имеют «альтернативную» юрисдикцию. В диссертационном исследовании проведен анализ Особенной части КоАП на предмет обоснованности отнесения тех или иных видов административных правонарушений к судебной юрисдикции.

Так, в частности, определенные сомнения вызывает диспозиция ст. 13.14 «Разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность)» КоАП. В данном случае устанавливается однозначное тождество между преступлением и административным правонарушением, исходя из логического инвертирования, иными словами, если такое деяние не влечет уголовной ответственности, то оно является административным правонарушением, хотя природа сведений, которые могут быть противоправно распространены, весьма различна.

При исследовании соотношения понятий «судебная юрисдикция» и «административная юрисдикция» применительно к рассмотрению дел об административных правонарушениях в диссертации подвергнута критике позиция ряда ученых, утверждающих, что административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. По мнению автора, в данном случае происходит подмена понятий. Речь должна идти не о единой процедуре рассмотрения дел, которую должны использовать те или иные органы, а о качественной характеристике самих органов: если нормы административно-процессуального права применяются судом, то это судебная юрисдикция; если органами исполнительной власти, их должностными лицами либо коллегиальными органами, образуемыми соответствующей администрацией, то это административная юрисдикция, т. е. внесудебный порядок наложения административных санкций.

В отношении «альтернативной» юрисдикции дело обстоит несколько сложнее. В советский период процедура передачи дел от административных органов к судебным органам не предусматривалась, и наоборот: законодательство об административных правонарушениях стояло на позиции четкого разграничения полномочий судов и внесудебных органов по применению административных санкций. Схема современной юридической конструкции альтернативной юрисдикции выглядят следующим образом: передача дел возникает исключительно по инициативе органа (должностного лица), рассматривающего материалы об административном правонарушении; причиной такого решения является мнение о необходимости применения более жесткой или дополнительной санкции; решение оформляется в виде определения, в котором должны быть изложены доводы, обосновывающие такое решение; судья в своем решении не связан доводами внесудебного органа.

Высказывается сомнение по поводу четкости и обоснованности законодательного урегулирования этих отношений.

В диссертационном исследовании констатируется, что в современный период осуществление судебного надзора за деятельностью публичной администрации прошло достаточный путь эволюционного развития и поделено между двумя судебными системами: судами общей юрисдикции, которые реализуют ее посредством гражданского судопроизводства, и арбитражными судами, которые реализуют ее посредством арбитражного судопроизводства. Детально рассмотрены этапы расширения полномочий граждан и юридических лиц по судебному обжалованию актов публичной администрации начиная с советского периода и заканчивая настоящим временем, детально анализируются нормы гражданско-процессуального и арбитражного процессуального законодательств, регулирующих порядок рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений. Автор отмечает, что если в советский период речь шла о надзорной деятельности суда, который проверял законность решений другого правоприменительного органа, то в современной системе правового регулирования произошли существенные изменения. Граждане и юридические лица подают заявления об оспаривании, которые рассматриваются по правилам искового производства. Одной из существенных особенностей рассмотрения данной категории дел является то, что суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, его полномочия шире и он вправе принимать решения исходя из собственной оценки содержания акта, а также то, что отказ истца от своего требования, а равно признание ответчиков в лице органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица данного требования не влечет прекращения производства по делу.

На основании анализа норм законодательства, решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, затрагивающих данные проблемы, автор считает, что применительно к гражданскому процессу в настоящее время отношения в части защиты прав и свобод граждан и организаций урегулированы достаточно детально, что позволяет судам на должном уровне реализовывать свои властные полномочия. Исключение из данного вывода составляет необходимость рассмотрения дел, возникающих в связи с применением административных санкций, по правилам, установленным КоАП. Это порождает дуализм в процессуальной деятельности, использование значительного числа законодательных норм разных кодифицированных актов, что усложняет деятельность как судей, так и лиц, обращающихся за защитой своих прав и свобод.

По аналогии с гражданско-процессуальным законодательством в арбитражном процессе дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными специальными нормами. Важной отличительной чертой такого специального регулирования является то, что в соответствии со ст. 190 АПК экономические споры, возникающие из экономических и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур. Свои особенности имеет и реализация в рамках арбитражного процессуального законодательства производства по делам о привлечении лиц к административной ответственности. Производство в этом случае возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях, что в большей мере соответствует статусу суда (судьи) по существу возникающих при этом отношений. В соответствии со ст. 28.8 КоАП решение о привлечении к ответственности принимает орган исполнительной власти, который направляет протокол «по подведомственности», а в случае «альтернативной» юрисдикции просто «предлагает» судье применить более жесткую санкцию. В варианте ст. 204 АПК административный орган уже не «пересылает» протокол, а обращается в суд как в иной орган государственной власти, обладающий исключительной компетенцией, с иском, т. е. уравнивается с ответчиком.

Диссертант приходит к выводу, что арбитражно-процессуальное регулирование рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, представляется предпочтительным по сравнению с гражданско-процессуальным, так как четко определяет статус арбитражных судов как государственно-властных органов в данной системе отношений. Отмеченные различия в названных процессуальных системах обусловлены разными причинами, одной из которых является принадлежность разработчиков ГПК и АПК к разным научным школам и разным позициям высших судебных инстанций по ряду вопросов, имеющих теоретический характер, и вряд ли могут быть устранены в течение обозримого будущего. К тому же собственно доктрина административного права, несмотря на то, что ученые-административисты (а также статистика) прямо говорят о наличии в массиве арбитражно-процессуального права административного судопроизводства, имеет пока мало влияния на формирование данного законодательства. Излагается вывод о том, что необходима разработка отдельного законодательного акта, регулирующего отношения в сфере административного судопроизводства, который, опираясь на доктрину административного права, вобрал бы в себя все лучшее из достижений отечественной и зарубежной процессуальной науки и практики.

В результате анализа проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, автор полагает, что задача законодателя в части формирования системы административного судопроизводства заключается в том, чтобы компетенция судов не была пересекающейся, чему не способствует выстраиваемая в законопроекте иерархия юрисдикционных отношений между судебными системами одинакового уровня. При буквальном толковании ряда норм проекта получается, что при поступлении дела, например, в арбитражный суд, последний, обнаружив в заявлении вопросы, относящиеся к компетенции административного суда, приостанавливает производство по делу, направляет дело в административный суд, тот разрешает его в своей части, а затем дело возвращается в арбитражный суд для дальнейшего производства.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.