авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |

Конституционно-правовые основы компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере

-- [ Страница 2 ] --

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, освещаются его теоретические и методологические основы, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Теоретико-правовые основы жилищной сферы как предмета муниципальной деятельности» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Понятие жилищной сферы» рассмотрено содержание понятия жилищной сферы с учетом исследования конституционных и муниципальных институтов в области компетенции муниципальных органов в указанной сфере.

При определении характера и пределов конституционно-правового регулирования компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере предлагается исходить из того, что органы являются примером специфического субъекта правоотношений, сочетающих в себе как гражданско-правовые признаки, так и признаки публично-властного образования, осуществляющего организацию местных общественных процессов и решающего вопросы местного значения, возложенные на него в соответствии с законодательством Российской Федерации. Сопоставление норм пункта «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации, подпункта «к» части 1 статьи 72 Конституции России и пункта 2 статьи 76 Конституции дает основание полагать, что к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законодатель относит и жилищную сферу.

В свою очередь, в работе отмечается отсутствие легального определения анализируемой категории, несмотря на достаточно частое ее использование в юридической литературе. Впервые в российском законодательстве понятие «жилищная сфера» было сформулировано в Законе Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», которое по своему содержанию совпадало с понятием «жилищный сектор», широко используемым в зарубежных источниках. Однако единое представление о жилищной сфере как об объекте исследования в области муниципального управления в научных и специальных источниках отсутствует.

Жилищная сфера, как отмечает автор, в юридической литературе имеет различные трактовки: она отождествляется с жилищно-коммунальным хозяйством (жилищно-коммунальным комплексом); ее исследуют как элемент социальной сферы и самостоятельный сектор в экономике государства; определяют как совокупность видов деятельности, относящихся к жилью и т. п.

Далее в работе отмечается то, что жилищной сфере присущи характерные для сложных социально-экономических систем свойства: целостность, многообразие взаимосвязей ее элементов, динамизм, открытость, адаптивность и самоорганизация. Но при этом жилищная сфера обладает и особыми, специфическими особенностями, обусловленными ее социальной и экономической значимостью. В жилищной сфере переплетаются интересы власти, населения и бизнеса, а значит, и различные сегменты государственного и муниципального управления.

Для определения жилищной сферы в качестве предмета муниципальной деятельности в работе обосновывается необходимость ее отграничения от ряда смежных правовых категорий — жилищное хозяйство, жилищный фонд, жилищно-коммунальный комплекс, жилищные правоотношения, муниципальная жилищная политика.

Правовое регулирование жилищной сферы носит межотраслевой характер, что будет обуславливать методы и способы осуществления муниципальной деятельности в этой сфере. В этой связи обосновывается двоякая природа отношений в жилищной сфере: с одной стороны, в качестве имущественных отношений, с другой — управленческих отношений.

Таким образом, автор приходит к выводу, что жилищная сфера как предмет муниципальной деятельности включает в себя муниципальный жилищный фонд, жилищные правоотношения имущественного и управленческого характера, муниципальные услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства, муниципальную жилищную политику.

Во втором параграфе «Историко-правовой анализ развития законодательства о компетенции органов местного самоуправления в жилищной сфере» проанализированы этапы развития законодательства в сфере закрепления компетенции органов местного самоуправления в регулировании жилищных отношений и проведения жилищной политики.

После октябрьской социалистической революции 1917 г. Декреты СНК и ВЦИК РСФСР были одними из первых нормативных документов, наметивших направления жилищной политики Советского государства и заложивших принципы управления общественным жилищным фондом. Конституция РСФСР 1918 г. содержала лишь общую норму, закрепляющую в качестве предметов деятельности за областными, губернскими, уездными и волостными органами Советской власти, а также Советами депутатов – принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях (ст. 61), т.е. основная регламентация отношений в жилищной сфере осуществлялась декретами и постановлениями Советской власти.

Несмотря на существенные перемены в жилищной сфере в связи с введением новой экономической политики, конституционное оформление происходящих изменений находит отражение лишь в общем виде. Так, Конституция РСФСР 1925 г. определяет в качестве задач краевых, областных и районных исполнительных комитетов, их президиумов, а также советов депутатов: а) принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение (ст. 64).

Однако Конституция РСФСР 1937 г.1 в отличие от предшествующей Конституции РСФСР, в главе VIII «Местные органы государственной власти» в структуре краевых, областных, городских и районных Советов депутатов трудящихся допускает создание отделов и управлений коммунального хозяйства исполнительных комитетов (ст.ст. 92, 96, 99). А Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 года «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»2

2 управление всем государственным жилищным фондом было возложено непосредственно на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома. Следовательно, система управления в жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов.

Несмотря на происходящие глобальные изменения в жилищной сфере в анализируемый период, ни Конституция СССР 1977 г.3

3, ни Конституция РСФСР 1978 г.4

4

не содержат конкретных норм относительно компетенции указанных органов в жилищной сфере, последняя лишь в разделе VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» в главе 17 «Местные Советы народных депутатов» и главе 18 «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов» фактически отсылает к законодательству Союза ССР, РСФСР и автономных республик. Что касается текущего законодательства, регламентирующего отношения в жилищной сфере, необходимо отметить Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР»1

5, где подробно определены права и обязанности городского Совета народных депутатов в области жилищного и коммунального хозяйства (ст. 18).

Нормативные акты, принятые в 80-е годы, несколько расширили компетенцию Советов народных депутатов в жилищной сфере. Так, например, Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР»6

содержит нормы, закрепляющие детально полномочия не только в области жилищного и коммунального хозяйства (ст. 22), но и в области строительства, градостроительства и архитектуры (ст. 17).

Сегодня систему источников правового регулирования отношений в жилищной сфере как предмета муниципальной деятельности образуют нормативно-правовые акты разных уровней:

I. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации:

- Конституция РФ; - кодифицированное законодательство (Жилищный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ); - текущие федеральные законы (Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); - подзаконные нормативные правовые акты.

II. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

III. Акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения в жилищной сфере.

Историко-правовой анализ развития законодательства, закрепляющего компетенцию органов местного самоуправления в жилищной сфере, позволил сделать некоторые выводы, способствующие, на наш взгляд, уточнению целей и задач, решаемых органами местного самоуправления в жилищной сфере на современном этапе:

1) С развитием экономики на разных этапах функционирования Российского государства возникала потребность в регулировании новых, специфических видов деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере.

2) Помимо первых декретов Советской власти, в последующем – постановлений Совета Министров РСФСР законодательство в плане закрепления компетенции органов местного самоуправления развивалось и в области распределения полномочий не только между разными уровнями государственной власти, но и разными уровнями муниципального управления.

3) Согласованность норм разных уровней, надлежащая материальная обеспеченность реализации полномочий муниципальных органов являются сегодня необходимыми условиями эффективности данного вида муниципальной деятельности.

Вторая глава «Разграничение компетенции Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в жилищной сфере» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в жилищной сфере» отмечаются особенности механизма разграничения компетенции в жилищной сфере на федерально-региональном уровне органами публичной власти.

Жилищная сфера представляет собой сложно организованную социально-экономическую систему, включающую в себя, согласно Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» строительство и реконструкцию жилища, сооружения из элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

Вместе с тем Конституция Российской Федерации 1993 года неоднозначно подходит к вопросу закрепления жилищной сферы в системе института разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, фиксируя ее отдельные элементы как сферы предметов исключительного ведения (регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина применительно к конституционному праву на жилище; установление основ федеральной политики федеральных программ в области социального развития Российской Федерации применительно к жилищной политике и жилищным федеральным программам; федеральные фонды регионального развития и пр.), так и сферы предметов совместного ведения (например, жилищное законодательство).

Кроме того, отдельные аспекты функционирования правоотношений в жилищной сфере не получили своего закрепления в конкретных нормах. Это — отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, регулируются Градостроительным Кодексом Российской Федерации.

Основные полномочия органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в жилищной сфере регулируются как федеральными рамочными, так и кодифицированными законодательными актами. Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в жилищной сфере, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: а) предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Российской Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг; б) предоставления служебных жилых помещений для государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации; в) осуществления государственного контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости.

Наибольшее значение для разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеет Жилищный кодекс Российской Федерации, систематизировавший, в частности, основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, государственный учет жилищного фонда субъекта Российской Федерации; определение порядка предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда субъекта Российской Федерации; определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; осуществление контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда субъекта Российской Федерации, соответствием жилых помещений данного фонда, установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства; осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и не отнесенные к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, полномочиям органов местного самоуправления.

Одной из тенденций правового регулирования общественных отношений, составляющих жилищную сферу, выступает ее дифференциация на основные блоки с определением полномочного субъекта по его упорядочиванию. К примеру, Федеральным законом от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют следующие полномочия: а) установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по распределительным сетям, а также установление тарифов на услуги по передаче тепловой энергии; б) установление тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию, за исключением производимой электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;
в) установление тарифов на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в рамках установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов, за исключением электрической энергии, продаваемой по нерегулируемым ценам и др.

Несмотря на значительный объем разноуровневых нормативных правовых актов в Российской Федерации, регулирующих жилищную сферу, российское законодательство сохраняет ряд пробелов. В частности, не урегулированными федеральной властью в полном объеме выступают такие аспекты, как:

- порядок предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (часть 6 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- порядок осуществления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, а также за качеством, объёмом и порядком предоставления коммунальных услуг (часть 2 статья 20 Жилищного кодекса Российской Федерации);

- порядок управления многоквартирным домом, все помещения в котором находятся в собственности Российской Федерации (часть 1 статьи 163 Жилищного кодекса Российской Федерации) и др.;

Во втором параграфе «Разграничение предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в жилищной сфере» раскрываются особенности разграничения предметов ведения и полномочий органов публичной власти в жилищной сфере на регионально-муниципальном территориальном уровне ее организации.

Правовое регулирование соотношения предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в жилищной сфере имеет свою историю, которая определялась содержанием федерального законодательства по общим принципам местного самоуправления. Так, Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» предусматривалась следующая система мер на местах для размежевания властных полномочий в области жилищных правоотношений:

а) множественность полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов независимо от территориальных масштаба действия принимаемых решений: исключительные; общие, то есть совместные или «пересекающиеся» как по линии представительных, так и исполнительно-распорядительных органов власти; дополнительные, определяемые уровнем территориальной организации местной власти; делегированные (к примеру, согласно п. 17 ст. 49 названного Закона, поселковый (сельский) Совет имел право принимать решение о передаче отдельных полномочий другим Советам, а также органам территориального общественного самоуправления населения);



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.