авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

Местное самоуправление в россии: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)

-- [ Страница 6 ] --

Автор приходит к выводу, что территориальная организация местного самоуправления является условием, обеспечивающим реализацию ценностей местного самоуправления и государственных функций на территории муниципальных образований.

Складывающаяся современная территориальная организация местного самоуправления свидетельствует о том, что на настоящем этапе теоретическая концепция МСУ становится более определенной. Заметно стремление через разграничение добиться объединения, создать взаимосвязанную, взаимообязанную и взаимоответственную систему органов единой публичной власти в Российской Федерации.

Несмотря на определенную противоречивость и незавершенность территориальных преобразований, очевиден прогресс. Заканчивается период территориального разграничения местного самоуправления и государственного управления. Территориальная организация местного самоуправления приобретает объединительный характер, население получает более широкую возможность участия в решении вопросов местного значения (влияние поселенческого аспекта) и включение городских и сельских поселений в орбиту муниципальных районов и городских округов, которые могут быть определены как сторожевые посты государственных интересов. Таким образом, налицо шаги от идейной неопределенности концепции местного самоуправления дуалистической природы в отношении муниципальных образований в целом к их дифференциации на две основные группы – с преобладанием самоуправленческих начал (уровень поселения), и с преобладанием государственных начал (уровень муниципальных районов и городских округов). На современном этапе российское местное самоуправление может рассматриваться как особого рода государственная децентрализация. «Особость» заключатся в относительной как самостоятельности, так и зависимости территориальной, организационной, финансово-экономической и функциональной.

Во втором параграфе, посвященном правовому регулированию, базовым принципам и критериям дифференциации муниципальных образований и установления их границ, автор отмечает, что установление границ муниципальных образований происходит в условиях отсутствия согласованного по всем параметрам законодательства, регулирующего эти вопросы как на федеральном, так и на региональном уровне. Критерии, применяемые при установлении территориальных пределов местного самоуправления, носят не только неопределенный, но и неустойчивый характер.

Само по себе выделение первоначального периода создания муниципальных образований является неверным исходным положением. Муниципальными образованиями мы обязаны признавать все существующие на момент принятия Конституции РФ 1993 г. (и уж тем более на момент принятия Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ) территории в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ на районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Конституции местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Статья 131 Конституции (ч. 1) исходит из факта существования местного самоуправления до принятия Конституции, тесно связанного с административно-территориальным делением.

Принятие Конституции эту связь нарушило, но не ликвидировало. Перечень территорий муниципальных образований стал открытым, и установление этих территорий должно определяться законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Отсутствие соответствующих законов субъектов РФ не может лишать население права на осуществление местного самоуправления, признаваемого Конституцией. Функция определения территорий муниципальных образований, возложенная на органы государственной власти субъектов РФ, не связана с их обязательным пересмотром.

Кроме того, так как предполагаемые изменения были связаны и с изменением территориальных пределов местного самоуправления, должны были быть задействованы специальные процедуры, предполагаемые ст. 130 и 131 Конституции РФ и ст. 5 Европейской хартии местного самоуправления.

Анализ Конституции РФ и Федеральных законов 1995 г. № 154-ФЗ и 2003 г. № 131-ФЗ свидетельствует о том, что к общим принципам могут быть отнесены: обязательность местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, поселенческо-территориальный, одноуровневость (с принятием Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ двухуровневость), приближенность к населению, учет мнения населения, учет исторических и иных местных традиций, количественные параметры сельских поселений, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры (для городского округа), пешеходная и транспортная доступность, принцип город единый организм.

Исследование законодательства субъектов РФ приводит автора к выводу, что все принципы и критерии связаны с заботой о создании действенного реального самоуправления. Однако в силу «неопределенности содержания» они допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти и вопреки волеизъявлению населения выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Диссертант устанавливает зависимость выбора критериев в разные периоды развития местного самоуправления России от целевых установок реформ, их совпадения, что свидетельствует о постоянно существующих общих представлениях о пределах местного самоуправления, о характере отношений государства и местного самоуправления.

Критерии, определяющие современную территориальную организацию местного самоуправления, связаны с учетом местных традиций, сложившейся социальной инфраструктурой, численностью населения, пешеходной доступностью, географическими особенностями, плотностью населения, способностью решать вопросы местного самоуправления на межселенных территориях. Анализ критериев позволяет сделать вывод об отсутствии требований, направленных на решение проблемы, – недостаточности собственной доходной базы муниципальных образований.

Трудно переоценить значение критериев. Однако их явно недостаточно для того, чтоб обеспечить бесконфликтный переход к единообразной территориальной организации местного самоуправления. Идея муниципальной модернизации в большей степени связана с усилением роли государства. Построение единой властной вертикали может трансформировать координационную деятельность государства в государственное регулирование как сквозную функцию государственной жизни, осуществляемую на всех уровнях публичных отношений, что не обеспечивает демократического характера преобразований. В связи с этим, диссертант считает, что в вопросах территориальной организации местного самоуправления роль Федерации должна быть ограничена установлением общих категорий и принципов, носящих характер рекомендаций. Окончательное решение должно быть предоставлено субъектам РФ.

На основании проведенного анализа делается вывод о необходимости единообразного понимания административно-территориальных дефиниций и их согласование с родственными понятиями, применяемыми в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ.

Параграф третий посвящен проблемам взаимосвязи административно-территориального деления Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления. Автор исходит из того, что сложный комплекс вопросов, связанных с установлением территориальных пределов местного самоуправления, обусловлен не столько установлением территориальных границ муниципальных образований, сколько политикой, определяющей систему отношений муниципальных образований с государственными структурами субъектов Российской Федерации (вертикаль системы управления государством) и другими муниципальными образованиями (не только соседними), – горизонтальное взаимодействие.

Исследование территориальных пределов местного самоуправления связано с проблемой реальной степени самостоятельности уровня народовластия, наиболее приближенного к населению, и истинным содержанием отношений государственной власти и управления – местного самоуправления.

Позиция диссертанта заключается в том, что принятие Конституции РФ 1993 г. не связано с необходимостью построения местного самоуправления как нового института российской государственности, а принятие Федерального закона 1995 г. № 154-ФЗ не влекло необходимости формировать муниципальные образования, поскольку они уже существовали.

Административно-территориальное деление, дошедшее к нам как наследие Советского государства, оказалось в достаточной степени приемлемой территориальной организацией местного самоуправления. Это обусловлено тем, что пространственное устройство, направленное на организацию государственной власти, одновременно несло нагрузку, связанную с обеспечением непосредственных жизненных нужд населения, что стало основной задачей местного самоуправления.

Рассматривая территориальные пределы местного самоуправления на разных этапах российской государственности – земском, советском и современном, – мы находим много общего как в самих объектах территориальной организации, так и в их целевом предназначении.

На всех этапах количественные изменения территорий местного самоуправления определялись необходимостью оптимизации и повышения эффективности управления, сокращения бюрократического аппарата, повышения его профессионального уровня и прочее. Можно отметить, что причины носят постоянный характер и не связаны с политическими преобразованиями.

Анализ аналогичных реформ современных государств свидетельствует о том, что они являются проявлением тенденций развития, связанных с трансформацией национально-государственных структур и приобретением большего значения горизонтальной самоорганизации внутри государств.

Устанавливая устойчивую связь территориальной организации местного самоуправления с административно-территориальным устройством, автор обращает внимание на необходимость устранения неопределенностей и противоречий, связанных с базовыми понятиями, применяемых по отношению к муниципальному и государственному территориальному регулированию. В диссертации делается вывод о необходимости создания единой территориальной организации, в основу которой может быть положена территориальная организация местного самоуправления. Можно предполагать, что дальнейшие изменения территориальной организации местного самоуправления будут касаться преимущественно не изменения территорий муниципальных образований, а их статуса, полномочий, вопросов местного значения, что связано с большим или меньшим присутствием государства на территории муниципального образования.

Параграф четвертый посвящен проблеме уровней местного самоуправления. По мнению диссертанта, эта проблема возникает в связи с разделением ранее единой публичной власти на государственную и местного самоуправления. Возникает необходимость территориального разведения местного государственного управления и местного территориального самоуправления.

Распределение муниципальных образований по уровням отсутствует в Конституции РФ, нет его и в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ, и в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. Однако это понятие широко используется в постановлениях Конституционного Судав РФ.

Автор обращает внимание на определенную некорректность применяемых формулировок, таких как «верхние территориальные уровни местного самоуправления», «уровень более низкий», чем районы. Допустимо предположение о нарушении принципа самостоятельности местного самоуправления и запрета подчинения одного муниципального образования другому. Переход от «одноуровневой» организации местного самоуправления на основе Федерального закона № 154-ФЗ к «двухуровневой» на основе Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует об усилении государственного присутствия в сфере местного самоуправления.

Целевая установка на координацию и взаимодействие говорит о реализации государственной политики и полномочий органов государственной власти через муниципальные органы. Определяя уровень, на который могут делегироваться государственные полномочия – муниципальные районы и городские округа, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ как бы подводит итог затянувшейся дискуссии и, принимая двухуровневую концепцию местного самоуправления, создает возможность, а точнее сказать, сводит воедино решение вопросов местного значения с реализацией конкретно не определенного круга вопросов (полномочий) федерального уровня либо уровня субъекта РФ.

Взаимодействие формально равностатусных муниципальных образований в условиях сильнейшей дифференциации в финансовых, экономических и управленческих сферах требует существенного упорядочения. В большинстве случаев де-факто складываются традиционные субординационные отношения. Лидирующее положение муниципального района и городского округа очевидно.

Организационно не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления встраиваются в вертикаль государственной власти и становятся административно зависимыми.

Реализация положений Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ подтвердила этот прогноз. Муниципальные районы и городские округа выступают в роли связующего звена между двумя уровнями публичной власти.

Усиление государственного присутствия на уровне муниципальных районов и городских округов очевидно. Районы показали себя наиболее устойчивыми муниципальными образованиями в ходе предшествующих этапов реформы. И причиной было сохранение их объединительной функции, основанной как на идее государственной централизации, реализации мер по построению, вернее, восстановлению ранее существовавшей вертикали в современном понимании, так и на существенной муниципализации за счет возрастания числа поселенческих муниципальных образований, входящих в состав районов.

Автором проводится мысль о том, что закрепление двухуровневой организации местного самоуправления, концентрация сельской инфраструктуры на районном уровне не должны ограничивать естественное стремление базовых муниципальных образований – сельских и городских поселений – к созданию собственной инфраструктуры, ее развитию на договорных началах, а также ограничивать реализацию права на местное самоуправление на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями.

Глава V «Компетенционные пределы возможностей местного самоуправления» посвящена анализу проблем, связанных с определением предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления, разграничения «государственного» и «местного», пределам функциональной самостоятельности, публичной и гражданско-правовой правоспособности местного самоуправления и его органов.

Параграф первый посвящен государственному и местному как основам разграничения предметов ведения и полномочий.

Автор обосновывает вывод о том, что современное развитие, увязанное с установлением перечня вопросов местного значения, без которых местное самоуправление теряет свой смысл, позволяет определить тенденции и перспективы развития местного самоуправления.

Для Российской Федерации вопросы компетенционных и финансово-экономических пределов местного самоуправления являются особенно сложными и болезненными. Это предопределено традиционно этатической организацией местного самоуправления на всех этапах развития российской государственности, находящей проявление в суперцентрализации государственной власти, идеологии личностного и государственного патернализма, порождающего потребительскую психологию и снижение общественной активности населения.

Государство, признавая и гарантируя местное самоуправление, одновременно устанавливает пределы его деятельности и фактически ставит себя в положение ответственного за состояние дел на местах.

Диссертант обращает внимание на то, что Конституция ограничивается только признанием наличия вопросов местного значения и общей формулой «в пределах своих полномочий». Подобного рода неопределенность не случайна. Она связана с невозможностью полномасштабно разграничить вопросы местного значения по уровням публичной власти. Формула «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения» приближает их к населению, но не определяет их. При отсутствии понятий «вопросы местного значения», «местный интерес» теряется смысл самого существования местного самоуправления. Таким образом, собственные вопросы местного значения у населения и органов местного самоуправления должны быть всегда, но они доступны законному вмешательству, но не могут быть полностью изъяты у муниципальных образований.

Диссертант допускает возможность превращения местного самоуправления в видимость существования. Однако считает, что такое положение вступает в противоречие со ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении. Формулировка «значительная часть публичных дел», условно устанавливая пределы, связанные с компетенцией местного самоуправления, как бы предостерегает от ее минимизации и сведения на нет, хотя она также не устанавливает ни состава вопросов местного значения, ни их характера. Можно говорить об ограничительных по отношению к местному самоуправлению действиях государства, направленных на растущую опеку государства над муниципальными образованиями.

В связи с этим для нас принципиально важно определить: современный российский вариант опеки исходит из традиционно-российского менталитета, характерного для отношений «центр – территории», или это прямое отступление от конституционных принципов?

Автор приходит к выводу о том, что с принятием Федерального закона № 131-ФЗ произошли изменения, носящие ограничительный характер, связанный с закреплением «вопросов местного значения» в уставах муниципальных образований. Нельзя сказать, что законодатель не допускает возможность инициативы местного самоуправления, но одновременно устанавливает пределы этой инициативы права других муниципальных образований и органов государственной власти.

Налицо совмещение принципов позитивного и негативного регулирования.

Фактически законодатель желает не допустить сталкивания интересов как местных, так и выходящих за их пределы. Наличие неопределенности с перечнем запретов создает для федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации неограниченную возможность регулирования компетенции местного самоуправления.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.