авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |

Местное самоуправление в россии: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)

-- [ Страница 5 ] --

Очевидно, что большинство этих принципов, носящих общедемократический характер, имманентно сущности наших дней.

Параграф третий посвящен реформам местного самоуправления в России в 80–90-е годы XX в.

Диссертант исходит из того, что современный этап формирования местного самоуправления России начался в условиях СССР. Возрождение местного самоуправления связывается с началом перестройки. Когда на повестке дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, отказе от административно-командной системы, всевластия компартии и ее аппарата, вполне естественно стало признание необходимости развития полновластия Советов.

Это было время популярности идеи народного самоуправления, а это значит, что вся власть в стране как народное самоуправление рассматривалась независимо от уровней власти.

Среди основных задач реформы провозглашались:

– демократическое выявление и формирование интересов и воли всех слоев населения;

– развитие самоуправления прежде всего за счет восстановления руководящего положения выборных органов по отношению к исполнительным и их аппарату.

Осуществление реформы в рамках нестабильной политической системы одновременно с изменениями самой политической системы свидетельствовало о попытке адаптации существующей системы к новым политическим и экономическим установкам.

Диссертант выделяет четыре этапа реформ местного самоуправления в 80–90-е годы XX века.

I этап (апрель 1990 г. – сентябрь 1993 г.) – принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса реформирования местного самоуправления, установление федеративным договором основ разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, начало усиления исполнительных органов местного самоуправления.

II этап (октябрь 1993 г. – октябрь 1994 г.) – этап президентских реформ местного самоуправления.

III этап (ноябрь 1994 г. – август 1995 г.) – период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

IV этап (сентябрь 1995 г. – октябрь 2003 г.) – период развития местного самоуправления на основе Федерального закона № 154-ФЗ, признания его проблемным, разработки и принятия Федерального закона № 131-ФЗ.

Автор устанавливает прямую зависимость современного муниципального строительства с Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»22, Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»23, а также рядом других законов и нормативных актов.

Закон СССР 1990 г. исходил из необходимости обеспечить возможность решающего участия в самоуправлении населения, верховенство представительного органа – Совета. Разделения представительной и исполнительной власти как самостоятельных ветвей территориального самоуправления не было. Характерной особенностью этого Закона стало признание необходимости обеспечения экономической независимости и самостоятельности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности, широкими бюджетными правами.

Диссертант отмечает, что это был первый документ о местном самоуправлении в современном значении этого понятия, который концептуально исходил из государственной природы местного самоуправления. Местные Советы оставались органами государственной власти, но кардинальным образом изменились отношения местных Советов с вышестоящими органами, в основу которых был заложен отказ от командно-административных методов.

Диссертант обращает внимание на непоследовательную позицию Верховного Совета РСФСР в этом вопросе, по инициативе которого были внесены изменения в Закон СССР 1990 г. и восстановлен принцип обязательности решений вышестоящих местных Советов для нижестоящих. В то же время в мае 1991 г. было положено начало закреплению негосударственной природы местного самоуправления.

Такой подход в значительной мере определял основное направление реализации идей, заложенных в Законе СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в Законе РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Анализируя значение первого российского Закона о местном самоуправлении, его позитивную роль в становлении местного самоуправления автор связывает с тем, что закон исчерпывающим перечнем установил территории осуществления местного самоуправления, закрепив поселенческо-территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления, единую для всей России модель системы органов местного самоуправления. По этим позициям очевидна преемственность с Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ.

В силу своей демократической сущности местные Советы, как ведущие органы местного самоуправления, стали помехой на пути «поспешных революционных преобразований», создающих угрозу основам жизни большинства населения России и самой российской государственности.

С точки зрения диссертанта, концепция (идея) советского варианта самоуправления, в свою очередь, как в 1918 г. «идея местного самоуправления досоветского земского периода», вступила в противоречие с практическими задачами государственной политики, реализуемой в начале последнего десятилетия XX в.

Закон дает новое понятие местного самоуправления.

В системе органов местного самоуправления появляется новый элемент – местная администрация. Эта новелла превратила местный Совет из основного в один из органов местного самоуправления. Местная администрация была почти независима от местного Совета.

Усилению исполнительной местной власти способствует введение Законом РСФСР 1991 г. нового субъекта местного самоуправления – главы местной администрации. Таким образом закладывается новая основа конфликтного развития в системе отношений Совет – местная администрация, председатель Совета – глава администрации.

Диссертант делает вывод о том, что по статусу глава местной администрации стал прежде всего представителем государства на территории соответствующего Совета, чем субъектом местного самоуправления.

Закон как бы устанавливает некий переходный период. Местные Советы сохраняют государственную природу. Закон разделяет компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления и запрещает им принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции другой стороны. Отношения в иерархии Советов принимают иной характер. Прямого подчинения нет. Патерналистские отношения сохраняются в межбюджетных отношениях, в рассмотрении споров между нижестоящими Советами, в праве отмены актов нижестоящих Советов и администраций, но в данном случае речь идет о реализации координирующих и контрольных функций, а не о сохранении иерархической структуры на местах.

Как показано в диссертации, при оценке I этапа реформы местного самоуправления как позитивного, одновременно были сформулированы предпосылки проблемного развития. Это чрезмерное значение глав администраций, приватизация, результаты которой не способствовали экономической независимости местного самоуправления.

Диссертант, исследуя второй, так называемый «президентский», этап реформы, характеризует его как неконституционный и незаконный.

Тяжелый удар по формирующейся в стране системе местного самоуправления нанесли Указы Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», изданные после известных событий сентября–октября 1993 г.

Указы Президента в равной степени не соответствовали ни действовавшей на момент их принятия Конституции РСФСР 1978 г., ни концепции, получившей развитие в Конституции РФ 1993 г., ни Европейской хартии о местном самоуправлении. Приоритет местной администрации, утвердившийся на основе президентских указов, привел к тому, против чего изначально была направлена политическая реформа, – представительные учреждения вновь стали ширмой, декорирующей диктатуру аппарата...

Глава III «Местное самоуправление в современной России» посвящена анализу современной государственной политики по развитию местного самоуправления и исследованию отношений, возникающих в общем социуме, структурно связанных с тремя сферами: государственной, гражданского общества и местного самоуправления.

В первом параграфе диссертант на основе анализа базовых Федеральных законов, президентских указов, постановлений Правительства, парламентских слушаний, аналитических записок Правительства и других материалов пытается найти ответы на вопросы, связанные с необходимостью муниципальных преобразований и их содержанием.

Диссертант считает, что государственная политика муниципального строительства должна быть связана с реализацией конституционных норм, закрепляющих основы местного самоуправления. С принятием Федерального закона № 154-ФЗ очевидной стала необходимость исправления дефектов правовой системы местного самоуправления.

Признание на президентском и правительственном уровне необходимости преобразований некоторыми учеными трактуется как наступление на местное самоуправление, как ограничение его прав. Позиция автора иная. Ускоренная реформа в области местного самоуправления, поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований. Основные положения государственной политики в области местного самоуправления связываются с Федеральными программами государственной поддержки местного самоуправления, рассчитанными на реализацию в 1996–1999 гг.24 и на 2000–2014 гг.25

В определении стратегии развития России на период 2000–2014 гг. в части программы по местному самоуправлению заметна решимость усилить государственное присутствие прежде всего регионального уровня в решении общегосударственных проблем, реализуемых местным самоуправлением.

Такой подход к природе местного самоуправления, осуществляемый президентскими и правительственными структурами, свидетельствует о новом этапе в развитии местного самоуправления. Признается, что в России существует единая система власти народа (публичная власть), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) и местные (муниципальные) органы власти.

Анализируя материалы парламентских слушаний, Главного территориального управления Президента РФ, Правительства и ряд других, диссертант приходит к выводу, что они в полной мере отражают политику, направленную на интеграцию местного самоуправления в общегосударственную систему.

Реформа местного самоуправления, реализуемая в общем комплексе совершенствования федеративной организации российской государственности, представляет собой попытку ликвидации противоречий, накопившихся за последние полтора десятка лет. Она направлена на создание сильного федерального центра, в равной степени опирающегося на систему государственных органов субъектов Российской Федерации и систему местного самоуправления в целом.

Правительство России в данном случае сориентировалось на модели административного реформирования тех стран, в которых Public Administration переходит в Public Management и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

Признание кризиса административного государства, попытка построить систему отношений на основе стандартизации уровня и качества услуг населению вызывает опасение, что очередной пересмотр пределов присутствия государства в местном самоуправлении закончится тривиальным развитием государственной и муниципальной бюрократизации.

Автор устанавливает существенное изменение государственной политики в отношении хозяйственно-предпринимательской деятельности местного самоуправления. Заметна тенденция ее ограничения. Диссертант полагает, что основной задачей в формировании доходной части муниципальных бюджетов должно быть использование рыночных механизмов.

Сопоставительный анализ Федеральных законов № 154-ФЗ и № 131-ФЗ позволяет автору выделить как достоинства нового базового закона, так и его недостатки. Особое внимание уделяется развитию демократической составляющей местного самоуправления в целом, носящей позитивный характер, а также положениям, не соответствующим конституционной концепции местного самоуправления Российской Федерации. Многочисленные «новые редакции» Федерального закона № 131-ФЗ позволяют сделать вывод о необходимости продолжения работы по совершенствованию нормативной базы местного самоуправления.

Вносится предложение о необходимости принятия законов о стандартах государственных и муниципальных услуг; введения единых реестров услуг, а также нормативов социального обслуживания различных категорий граждан с учетом структуры стабильных бюджетных расходов; четкого распределения полномочий и ресурсов по оказанию услуг между федеральными, региональными и муниципальными органами и ряд других.

В диссертации отмечается, что реализация государственной политики развития местного самоуправления и как уровня власти народа, и как формы самоорганизации населения, и как условия формирования гражданского общества, возможна при активной позиции населения. В связи с этим должен быть расширен перечень вопросов, по которым решения могут приниматься при непосредственном участии населения.

Во втором параграфе местное самоуправление рассматривается в системе отношений государства и гражданского общества. Авторская позиция необходимости рассмотрения этой проблемы определяется взаимозависимостью государства, местного самоуправления и гражданского общества, основанной как на общественном характере объединения граждан, так и на индивидуальном и коллективном участии в реализации общественно признанных государственных программ.

Местное самоуправление, как и государство в целом, выступает в роли объединяющего центра, управляющего местным сообществом не только от имени конституции, но и на основании волеизъявления граждан – членов местного сообщества. Двойственная природа органов местного самоуправления как негосударственный вариант публичной власти объясняется, с одной стороны, производностью и тесной связью-зависимостью с государством, с другой стороны, постоянно существующей потребностью во взаимодействии с гражданским обществом.

Закономерен вывод, что на современном этапе признается настоятельная необходимость создания во всех сферах жизни социума большего единства. При этом, как мы видим, государственная политика становится определяющей как для гражданского общества, так и для местного самоуправления. В свою очередь государственная политика формируется не без влияния гражданского общества и ценностей, выработанных международным сообществом.

По мнению автора, гражданское общество, так же как и местное самоуправление, реализует свою суть не столько за счет признания обществом и государством, а преимущественно за счет социальной и экономической активности граждан.

Общепризнано, что российский государственный аппарат громоздок, неповоротлив, коррумпирован, в конце концов, непрофессионален; население страдает от уровня организации государственной и местной власти. И дело не только в «нечеткости в разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления». Состояние гражданского общества находится в прямой зависимости от состояния государства в целом и местного самоуправления.

Социальная основа как гражданского общества, так и местного самоуправления едина. Общественный характер деятельности индивидов и их объединений на территории муниципального образования может соответствовать политике, осуществляемой органами местного самоуправления, а может вступать с нею в противоречие. Местное самоуправление и гражданское общество являются элементами единой общественной системы, вынуждены к взаимосуществованию, дополняют друг друга, находятся в постоянном взаимодействии. Автор приходит к выводу, что как публичная власть местное самоуправление по отношению к гражданскому обществу в лице его элементов как в индивидуальном, так и в коллективном варианте выступает в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных групп муниципального образования.

При этом, с одной стороны, проявляется властный характер отношения органов местного самоуправления к гражданскому обществу, а с другой стороны, существует постоянное давление (воздействие) субъектов гражданского общества на органы местного самоуправления как при формировании, определении основных задач, при их корректировке, так и на стадии реализации.

Очевиден вывод, что подобный характер отношений гражданского общества и местного самоуправления определяется объективной необходимостью обеспечения социальной гармонии, устойчивого развития и эффективного управления, т.е. достижения общего территориального интереса.

В основе сильной государственной власти должны быть авторитетное и эффективное местное самоуправление и социально ориентированное, активное, демократическое гражданское общество.

Демократическая перестройка государства – естественный процесс поиска наиболее эффективной модели управления делами общества за счет создания возможностей оказывать влияние на политический процесс всем социально-политическим силам, действующим в рамках закона.

Глава IV «Территориальные пределы местного самоуправления» посвящена базовым принципам, критериям дифференциации муниципальных образований, уровням местного самоуправления, взаимосвязи муниципальной территориальной организации с административно-территориальным устройством.

В первом параграфе диссертант, раскрывая значение территориальной организации местного самоуправления для государства, приходит к выводу, что для органов государственной власти интерес к территориальной организации связан с их унификацией и типизацией в целях сохранения единого управленческого пространства прежде всего в целях обеспечения внутреннего контроля за финансовыми потоками, а также решения проблем межбюджетных отношений в субъектах РФ.

Для местного самоуправления формирование территориальной основы связано не просто с установлением территориальных пределов. Территориальной организацией местного самоуправления предопределяется статус муниципального образования и, соответственно, пределы самостоятельности его органов во взаимоотношениях с органами государственной власти.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.