авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

Местное самоуправление в россии: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты)

-- [ Страница 4 ] --

Во втором случае преобладают интересы центра, участие граждан в управлении делами общества носит ограниченный или показной характер.

При сегментарной организации государственного управления местное самоуправление признается, но полномочия его несущественны, преобладает развитие этатических начал.

Во всех случаях местное самоуправление является государственным институтом.

Выделение в современной теории муниципального права трех основных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической, – в очередной раз подтверждает истину о том, что государственная власть и местное самоуправление не только в России (а вообще это мировая тенденция) представляют функционально связанную, но институционально разделенную систему.

В допустимой степени можно констатировать, что выделение административной, децентрализованной и дуалистической моделей взаимоотношений является современным вариантом трансформирующихся моделей местного самоуправления – континентальной, англо-саксонской, смешанной и советской.

В диссертации анализируются основные теоретические представления о местном самоуправлении в условиях преобразования политической государственности в правовую, при которой система местного самоуправления неизбежно должна стать системой правового самоуправления и занять место первой ступени правового государства.

Признавая данную концепцию оригинальной, но далеко не бесспорной, автор приходит к выводу, что государство и местное самоуправление не должны противопоставляться друг другу, а, наоборот, системно представлять единое целое. Автономия местного самоуправления носит ограниченный характер и в целом является в большей степени традиционным, обращенным в прошлое не столько правовым, сколько социально-политическим явлением.

Автор проводит исследование современных социально-политических концепций местного самоуправления, базирующихся на «локалистском подходе», «подходе с позиций теории общественного выбора», «дуалистическом подходе», «неомарксистской концепции социальных отношений». Диссертант отмечает, что в их основе – общие положения Европейской хартии местного самоуправления, допускающей широкий диапазон его отношений с государством, развитие внешнего контрактирования, состязательность с частным сектором, роль двойного представительства и целый ряд других чаще всего дополняющих друг друга положений, но и допускающих взаимоисключающий характер.

Диссертант приходит к выводу, что изменения в соотношении государственной власти и местного самоуправления связаны не просто с переходом от одной модели к другой.

Модели взаимоотношений не могут, как ранее, характеризовать положение в целом. Государство, определяя пределы самостоятельности местного самоуправления, предусматривает в различных сферах местного самоуправления различную степень свободы. При этом могут реализовываться фактически все модели взаимодействия. Мы можем лишь определять ту или иную модель как доминирующую.

В третьем параграфе рассматривается современный зарубежный опыт и тенденции развития местного самоуправления. Диссертант обращает внимание на совпадение позиций зарубежных и российских ученых в оценке тенденций развития местного самоуправления в XX – начале XXI в. Уже к середине XX в., по свидетельству американских и английских специалистов, местное самоуправление утратило самостоятельность в отношениях с управленческим аппаратом государства и было настолько подавлено, что представляло лишь «самоадминистрирование», т.е. относительно децентрализованную форму осуществления управленческой деятельности, программируемой и направляемой государственной властью.

По оценкам аналитиков и ученых-муниципалистов начала 1980-х годов, региональная политика стала считаться малоэффективной, а само государство рассматриваться как слишком большая структура, которая осуществляет свою деятельность в целом ряде областей, не подлежащих государственному вмешательству. К системе местного самоуправления начали относиться как к чрезвычайно обюрократившемуся и бесполезному механизму, решающему исключительно собственные технические задачи.

Состояние местного самоуправления ведущих демократических государств свидетельствует о том, что в условиях огосударствления местного самоуправления активная позиция населения становится серьезной помехой деятельности государственных органов. По сути дела признается, что традиционное местное самоуправление стало малоэффективным.

Реформы обосновываются необходимостью концентрации полномочий на местах, ускорением принятия решений, ликвидации дублирования, сокращением финансовых затрат, повышением качества и эффективности управления. Очевидно существенное совпадение с аргументацией необходимости усиления вертикали власти в Российской Федерации.

На основе проведенного анализа муниципальных реформ конца XX – начала XXI в. диссертант отмечает, что произошло существенное преобразование местного самоуправления, заключающееся прежде всего в изменении способа исполнения местными властями своих непосредственных функций. Произошел переход органов местного самоуправления от предоставления услуг населению непосредственно к оказанию услуг на договорной основе или исполнению своих функций в сотрудничестве с другими органами. Усиливается зависимость муниципалитетов от органов государственной власти за счет специального контроля, с использованием для этого целой системы методов (санкционирование, инструктирование, инспекция, подготовка кадров, пересмотр решений, замена местных чиновников), за счет увеличения субсидий, предоставляемых местным органам субъектами Федерации (штатами в США, землями в ФРГ).

Интересным представляется опыт по предоставлению органам местного самоуправления в США права осуществлять экстерриториальную юрисдикцию, которая распространяет их функции на прилегающие неинкорпорированные территории.

Прослеживается связь с предусмотренным Федеральным законом 2003 г. № 131-ФЗ распространением на межселенные территории, сельские населенные пункты, не входящие в состав муниципальных образований, юрисдикции муниципальных районов.

Анализ современных систем местного самоуправления свидетельствует о том, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно на сочетании различных вариантов взаимодействия как общественных, так и государственных элементов.

Получает распространение смешанная (гибридная) модель местного управления, сочетающая начала прямого государственного управления и местного самоуправления.

На постсоветском пространстве теории и модели местного самоуправления служат интегрирующим ориентиром правовой идеологии, что нередко усложняет развитие местного самоуправления, так как зачастую эти проблемы решаются без учета преемственности собственного национального опыта и традиций.

Определение муниципальных органов как особой подсистемы государственного управления, обладающей известной самостоятельностью в отношениях с центральной администрацией и ее непосредственными агентами на местах, возможно в разной мере по всем видам муниципальных систем – и англо-саксонской, и французской, и смешанной. Различия – в степени открытости или завуалированности воздействия центра.

Пределы самостоятельности местного самоуправления определяются государственной политикой, реальными возможностями, в первую очередь необходимостью решения государственных программ, связанных с экономическим выравниванием развития регионов, перераспределением общенационального дохода, обеспечения общепринятого уровня жизни населения. В современном российском варианте местного самоуправления получают развитие тенденции, характерные для Великобритании, США и других стран. В Федеральном законе № 131-ФЗ основополагающей становится идея замены предоставления услуг населению муниципальными хозяйствующими субъектами услугами предпринимательской деятельности рыночного характера.

Отмечая усиление взаимосвязи местного и центрального управления, диссертант приходит к выводу, что разделение единой публичной власти на государственную и муниципальную абсолютно по-новому ставит проблему определения природы этой взаимосвязи.

Глава II «Традиции российского самоуправления и их влияние на современное развитие местного самоуправления» посвящена основным историческим периодам становления и развития местного самоуправления. Исторический аспект в данном исследовании позволяет автору отразить специфику формирования российской государственности, ментальность российского общества, предложить свое видение «традиции» в отношении местного самоуправления. При этом в равной степени выделяются как традиции достойные к применению в современных условиях, а также негативного плана. Автор исходит из необходимости исследования муниципальной истории как непрерывного процесса. В центре внимания не «вестернизация» современного варианта местного самоуправления, а поиск сущностных особенностей, разорванных во времени, отвергнутых официальной идеологией и наукой, но продолжающих существовать и служить опорой российской государственности.

В первом параграфе внимание уделено основам и пределам местного самоуправления дореволюционной России.

Идеи развития местного самоуправления в России отражали сложный процесс.

Существует известное противоречие в современном представлении о развитии демократических тенденций в России. С одной стороны, утверждается мысль, что становление демократических институтов в России отстает от общеевропейского состояния чуть ли не на две сотни лет; с другой стороны, развитие местного самоуправления имеет многовековую историю и на определенных исторических отрезках соответствовало состоянию местного самоуправления в западноевропейских государствах и даже опережало его.

В России попытки соединить мощную централизованную власть с местной демократией и создать эффективную систему управления всегда заканчивались крушением надежд и осознанием получения очередного мучительного опыта. Объективный анализ свидетельствует, что причины следует искать не в ближайшем прошлом, и «мы должны думать не только о конкретном соотношении сил между бюрократией и народом, но и о длинной многовековой традиции сверхцентрализации и “нетоварности”»19.

Автор обращает внимание на то, что российский опыт государственного строительства приобрел два направления – соборное и авторитарное. Для соборного характерно стремление формировать систему власти типа вече, т.е. схода, круга, съезда, собраний для решения общих проблем. В противоположность соборному авторитарный выдвигает в качестве модели власти отношения отца и семьи. В России народ исторически ориентирован на «царя», надеясь на единство с ним против правящего слоя бюрократии.

В отличие от стран Западной Европы, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а правительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый и военный элемент.

Имевшие место попытки распространить на русские города формы западноевропейской жизни – магистраты Петра I, сословные городские учреждения императрицы Екатерины II – не получали развития. Население оставалось совершенно индифферентным, не желало идти по тому пути, по которому его направляли. Население видело в этом не право, которое следует отстаивать и развивать, а государственную повинность, тяжкую обязанность, от которой всячески уклонялось.

По мнению автора, исторические аспекты изменений в организации местного управления в России свидетельствуют о том, что постоянно сохраняется базовый, общинный уровень самоорганизации.

Использование элементов общинной, соборной организации свидетельствует о политике, направленной не на развитие местного самоуправления, а на некоторую автономизацию местного управления. Сословные местные сообщества превращаются в низовые ячейки российской государственности, развитие которой идет по пути бюрократизации.

Обращение к опыту местного самоуправления в России, связанному с Земской и Городской реформами XIX в., реформами Временного правительства, приводит к выводу о том, что итогом всех преобразований было утверждение государственной природы местного самоуправления. Их деятельность носила подконтрольный, несамостоятельный характер. Современные призывы к возрождению земских традиций связаны с необоснованным самоуправленческим романтизмом.

Земское самоуправление, основанное на общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, не могло быть реализовано в условиях суперцентрализованной Российской империи. Корректировка политики в отношении земства носила объективный характер. На новом этапе на вооружение была взята государственная теория местного самоуправления.

Результатом городской и земской реформ и контрреформы XIX в. стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто, во-первых, за счет развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны государственной администрации, большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором; во-вторых, за счет того, что земские исполнительные органы, ранее подчинявшиеся земским собраниям, были поставлены в непосредственное подчинение губернаторам. В этом обстоятельстве можно найти сходство с положением исполкомов в системе Советов. Двойным подчинением исполкомов – по горизонтали – представительному органу, а по вертикали – вышестоящему исполкому (вершиной пирамиды было правительство) – обеспечивалась вертикаль власти, т.е. централизованное руководство.

Задачи, поставленные перед собой Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местного самоуправления, рожденную реформами 1864–1890 гг.

Широкое развитие получили функции контроля администрации центра над деятельностью органов местного самоуправления. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского комиссара.

Очевиден вывод о том, что в послеоктябрьский период Россия вступала в условиях реализации городским и земским самоуправлением функций местного государственного управления.

Во втором параграфе исследуется организация местной власти в советский период российской государственности.

Диссертант считает, что в интересах современного развития местного самоуправления мы обязаны преодолеть тенденцию его дистанцирования от советского периода, перейти от огульного отрицания советского опыта к объективному анализу его позитивных и негативных реалий, не допустить ошибок «постреволюционного синдрома», связанных с разрушением в сознании граждан действительных ценностей и общедемократических традиций.

Развитие советского самоуправления отражает непростой исторический путь – от противопоставления с Западом к поиску общих сущностных черт, от веры в преимущества советской системы самоуправления к признанию необходимости ее реформирования.

Существовало ли местное самоуправление в Советском Союзе? Этот вопрос естествен. Самоуправление, получившее развитие в деятельности Советов, существенно отличалось от существующих моделей местного самоуправления: англосаксонской, континентальной и смешанной.

Автор утверждает, что по идеологическим мотивам обоснование преимуществ советской демократии сформировало официальную далекую от науки концепцию, исключающую связь между Советами и местным самоуправлением. В основу были положены различия социалистической и буржуазной демократии.

Г.В. Барабашев, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет признают местные Советы органами местного самоуправления с уточняющей оговоркой: «Наличие системы социалистического самоуправления не превращает местные Советы в органы местного самоуправления, противостоящие центру. Они в целом выступают как нечто большее – органы народного самоуправления на местах, призванные обеспечить участие населения в решении местных дел и в общегосударственной политике»20.

Классик отечественного муниципализма Л.А. Велихов, проводя мысль о праве России на самобытность в строительстве местного самоуправления, также признавал наличие особой советской модели самоуправления21.

На различных этапах развития социалистического государства самоуправленческие начала в работе Советов реализовывались в общей системе социалистического народовластия с постоянными попытками органического соединения деятельности Советов с формами непосредственной демократии, непосредственного народного волеизъявления, с работой массовых общественных и самодеятельных организаций населения.

По мнению автора, деятельность Советов создавала условия для развития народного самоуправления, выходящего за пределы однозначного понимания Советов как органов государственной власти. Общественный характер Советов свидетельствует о их двойственной природе, характерной и для современного российского варианта местного самоуправления.

Особенностью местных Советов было то, что они, являясь элементом единой системы государственных органов, не являлись представителями центральных органов власти, не назначались ими. Свою деятельность они осуществляли на основе мандата, получаемого непосредственно от местного населения, перед которым Советы были ответственны и которому подотчетны.

Очевидно стремление в основу государственной жизни заложить сохранение свойственного России характера государственности, основанного на соборности и общинности. Не следует признавать Республику Советов как высшую из всех известных форм народовластия. Это целевая установка, которая в полной мере не была достигнута. Однако следует признать, что «сочетание авторитарных методов руководства сверху с демократическим самоуправлением снизу» в равной степени свойственно для России как советского, так современного периодов.

Автор не идеализирует советскую модель местного самоуправления. Именно их отрицательный опыт, связанный с подменой Советов партией, чрезвычайной вертикалью в части руководства, верховенством исполкомов, должен служить нам своеобразным пределом при осуществлении современных реформ. Патерналистское, центрическое государственное начало, традиционное для Российского государства, было свойственно всей системе Советов.

Организацию работы Советов определяли конституционно закрепленные принципы законности, коллективности, гласности, широкого привлечения граждан к работе Советов, регулярной отчетности органов Советов перед населением, систематическое информирование Советами населения о своей работе и принятых решениях.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.