авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе

-- [ Страница 4 ] --

Третий параграф — «Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — посвящен отражению специфики прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе, которую характеризует наличие множественности поднадзорных объектов. В целях упорядочения представления об объектах прокурорского надзора за исполнением законодательства о разрешительной системе предложена их классификация:

1) по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции путем осуществления разрешительной системы:

— органы государства, осуществляющие разрешительную систему, их должностные лица; органы управления и руководители организаций, наделенных отдельными государственными полномочиями по осуществлению разрешительной системы (обеспечению ее функционирования);

— органы управления и руководители организаций, не наделенные государственными полномочиями по осуществлению разрешительной системы (обеспечению ее функционирования);

2) по критерию осуществления нормотворческой деятельности:

— уполномоченные органы, издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;

— органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, не издающие нормативные правовые акты (муниципальные правовые акты), регламентирующие отношения в сфере функционирования разрешительной системы;

3) по правовому статусу в рамках осуществления разрешительной системы:

а) по наличию властных полномочий в рамках осуществления разрешительной системы:

— властные участники разрешительной системы;

— невластные участники разрешительной системы;

б) по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):

— органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, осуществляющие разрешительную деятельность (обеспечивающие ее осуществление);

— органы (органы управления и руководители организаций), должностные лица, осуществляющие контроль (надзор) за соблюдением правил разрешительной системы;

— органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющие деятельность (действия), связанную с необходимостью получения соответствующих разрешений (либо являющиеся их соискателями).

Анализ законодательства и правоприменительной практики позволяет сделать вывод о широком привлечении коммерческих и некоммерческих организаций к обеспечению реализации властного компонента разрешительной системы (в том числе: государственных корпораций, государственных и муниципальных учреждений, саморегулируемых организаций). Между тем в настоящее время рамки объектного состава прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе построены на основе восприятия традиционной для отечественной правовой системы классификации субъектов права на государственные органы, осуществляющие властную деятельность, и невластные организации. Возможным для осмысления происходящих изменений и реализации целей прокурорского надзора, на наш взгляд, является обращение к широко обсуждаемой в науке теоретической конструкции «юридического лица публичного права», наделенного властными полномочиями.

Под субъектом прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (с учетом современного определения этого термина) понимается прокурор, носитель надзорных функций прокуратуры, действующий в пределах своей компетенции. Осуществление прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе производится прокурорами как территориальных, так и специализированных прокуратур различных уровней.

В четвертом параграфе — «Органы исполнительной власти объекты прокурорского надзора» — исследованы особенности наиболее обширной категории властных участников разрешительной системы в прокурорско-надзорных правоотношениях.

Одно из направлений проводимой в государстве административной реформы — принципиальное закрепление функциональных особенностей статуса федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Функциями по контролю и надзору по общему правилу наделены федеральные службы, которыми выполняется наибольший объем разрешительной деятельности. Вместе с тем, на практике разрешительные полномочия реализуются федеральными министерствами, федеральными агентствами, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Негативное влияние на состояние законности оказывают изъяны правового регулирования полномочий органов исполнительной власти в Российской Федерации: нестабильность и неопределенность их компетенции по осуществлению разрешительных процедур, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности.

Глава 4 «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» включает три параграфа. Первый параграф «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе направление предупреждения преступлений и иных правонарушений» посвящен вопросу предупреждения правонарушений (включая преступления) в качестве необходимого элемента прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Работа прокуратуры направлена на улучшение деятельности всего аппарата публичного управления, активизацию своевременного и полного предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, устранение обстоятельств, им способствующих. Ключевая роль прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе с позиции предупреждения правонарушений обусловлена его спецификой, обеспечивающей реализацию эффективных средств раннего предупреждения преступности.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе охватывает законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений на осуществление деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений. Прокурорский надзор за исполнением этих так называемых ограничительных законов (в том числе федеральных законов: от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и др.) имеет особое значение для предупреждения правонарушений путем воздействия на их причины и условия.

Недостатки разрешительной деятельности, осуществляемой объектами прокурорского надзора, являются обстоятельством, способствующим совершению широкого спектра правонарушений в различных сферах общественных отношений, охваченных сферой действия разрешительной системы.

Существенное значение в рассматриваемом аспекте приобретает устранение средствами прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе несовершенства законодательства, являющегося одним из условий, создающих благоприятную почву для развития преступности.

Второй параграф — «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе и защита публичного интереса» — посвящен особенностям прокурорского надзора как инструмента защиты публичного интереса. Учет баланса частного и публичного интереса является исходной точкой обоснованности введения разрешительных режимов и замены их иными механизмами государственного регулирования общественных отношений. Отсутствие оптимального сочетания частных и публичных интересов в разрешительной сфере может привести к ухудшению состояния законности.

Реализация публичного интереса является необходимым элементом прокурорско-надзорной деятельности, остро востребованным обществом. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе, обеспечивая защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, в то же время направлен на защиту прав иных граждан, охраняемых законами интересов общества и государства. Выявление и пресечение нарушений законов, связанных с уклонением недобросовестных предпринимателей от прохождения разрешительных процедур, формальным их осуществлением, обеспечивает защиту интересов потребителей и иных граждан, находящихся в сфере воздействия результатов небезопасного предпринимательства, способствует устранению угроз безопасности в целом.

Однако в арбитражном процессуальном законодательстве роль прокурора как публичного представителя не в полной мере получила законодательное закрепление. Умаление полномочий прокурора по инициации судебного отстаивания публичных дел усложняет реализацию возложенных на прокуратуру задач.

В третьем параграфе — «Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе как направление противодействия коррупции» — исследованы основы антикоррупционной деятельности прокуратуры на рассматриваемом направлении.

Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловлен высокой степенью свободы действия, вызванной спецификой разрешительной деятельности; значительной интенсивностью контактов наделенных разрешительными полномочиями органов с гражданами и организациями. Распространению коррупции способствуют особенности правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность, и условия ее осуществления. В качестве наиболее часто встречающихся форм проявления коррупции при осуществлении разрешительных полномочий органами власти опрошенные прокурорские работники называют протекционизм и взяточничество.

Неслучайно п. 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.

В 2012 г. в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции выявлено 2 964 нарушения законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. Количество выявленных органами прокуратуры в этой сфере нарушений законов за последние пять лет существенно снизилось (в 2008 г. их было 7 582), что, как представляется, не является показателем реального улучшения состояния законности.

На основе проведенного исследования сформулированы предложения, касающиеся повышения качества правовой основы противодействия коррупции в сфере осуществления разрешительной системы на федеральном уровне, в том числе путем проведения антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов, регулирующих осуществление разрешительных процедур в различных сферах, по результатам которой должен быть разработан комплекс мер по исключению положений, способствующих коррупционным проявлениям в деятельности разрешительных органов (их должностных лиц), а также путем распространения пределов проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы на разрешительную сферу в целом, установления административной ответственности должностных лиц за ненадлежащее осуществление разрешительных процедур. Предложен соответствующий проект федерального закона.

Обозначены пути совершенствования ведомственной системы статистического наблюдения за состоянием работы органов прокуратуры по противодействию коррупции в части осуществления лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур в целях надлежащего учета коррупционных проявлений в разрешительной сфере и адекватной организации прокурорского надзора.

Глава 5 — «Теоретические и прикладные проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — содержит три параграфа.

В первом параграфе — «Компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе» — определена сущность прокурорской компетенции, опосредующей роль и место прокуратуры в системе государственных органов путем законодательного закрепления возложенного на нее объема публичных функций.

В целом компетенция прокурора по надзору за исполнением законов о разрешительной системе сформулирована диссертантом в качестве определенной федеральными законами меры его должного и возможного поведения по обеспечению соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и действующим на территории Российской Федерации федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации, законам субъектов Российской Федерации деятельности, действий (бездействия) и правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в сфере функционирования разрешительной системы.

В целях устранения недостатков формально-юридического закрепления в статутном законе компетенции прокуроров (как правового средства), препятствующих эффективной реализации ими своих полномочий по надзору за исполнением законов о разрешительной системе, предложено разграничить права и обязанности прокуроров, имеющие различное правовое содержание (разработаны соответствующие изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»), унифицировать правовые нормы, регулирующие их компетенцию.

Например, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» осуществление юридическим лицом банковских операций без лицензии, если получение такой лицензии является обязательным, влечет за собой взыскание с юридического лица всей суммы, полученной в результате осуществления данных операций, а также взыскание штрафа в двукратном размере этой суммы в федеральный бюджет. Взыскание производится в судебном порядке по иску прокурора, соответствующего федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на то федеральным законом, или Банка России. Между тем практики применения соответствующих полномочий прокурорами не имеется, поскольку вопрос о принципиальной возможности реализации их в контексте ст. 52 АПК РФ является дискуссионным.

Во втором параграфе — «Теоретические и организационные проблемы выявления прокурором нарушений законов о разрешительной системе» — показано, что прокурорско-надзорную деятельность осложняет: отсутствие достаточной процессуализации прокурорско-надзорных мероприятий и закрепления в законодательстве четкого механизма доступа прокуроров к охраняемой законом тайне; несовершенство правовой регламентации взаимодействия, оперативного обмена информацией с иными органами публичной власти.

В частности, отсутствие единообразного порядка взаимодействия органов прокуратуры с иными государственными органами усугубляется коллизиями статутного Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и иных федеральных законов. Тогда как потребность обеспечения законности требует активного вовлечения в процесс мониторинга ее состояния всех органов, реализующих полномочия в сфере осуществления разрешительной системы.

По мнению диссертанта, в условиях рыночных отношений широта дискреционных полномочий прокуроров, неполнота регламентации осуществляемых ими административных процедур, отсутствие процессуальных гарантий для участников прокурорско-надзорного производства, дублирование деятельности прокуратуры и иных государственных органов не только не влечет эффективное решение ими поставленных задач, но и, напротив, создает предпосылки для нарушения законов.

В третьем параграфе — «Теоретические и организационные проблемы применения прокурором мер реагирования на выявленные нарушения законов о разрешительной системе» — диссертантом проведено теоретическое исследование всего спектра мер реагирования прокурора на выявленные нарушения законов о разрешительной системе путем использования полномочий по устранению, предупреждению нарушений законов и привлечению виновных лиц к ответственности.

Обозначен ряд проблемных вопросов применения конкретных мер реагирования, предложены пути их устранения. В числе таких вопросов, например, проблемы реализации прокурором административного преследования в сфере функционирования разрешительной системы. Только по вынесенным прокурорами постановлениям (направленным в арбитражные суды заявлениям) органами административной юрисдикции и судьями в 2012 г. привлечено к административной ответственности 7 393 лица в сфере лицензирования (что составляет 11,9 % от общего количества привлеченных по инициативе прокуроров к административной ответственности лиц в сфере экономики). Проведенным исследованием установлено, что в подавляющем большинстве случаев дела об административных правонарушениях в сфере лицензирования возбуждаются прокурорами в отношении хозяйствующих субъектов — юридических лиц (их должностных лиц), индивидуальных предпринимателей и физических лиц. По мнению диссертанта, такая ситуация требует устранения. Предложены меры по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, включая упрочение его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции, устранению на этом пути пробелов законодательства. Разработаны изменения в законодательство и проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации, принятие которого будет направлено на совершенствование ведомственной статистической отчетности по форме «ОН» в части результатов административного преследования.

Применительно к проблеме предъявления прокурором требований о привлечении лиц, нарушивших закон, к дисциплинарной ответственности, диссертантом сделан вывод о необходимости более четкого закрепления процедуры вынесения прокурором постановлений о привлечении к дисциплинарной ответственности, их движения и порядка обжалования принятых решений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и ТК РФ. Предложен проект соответствующих изменений в законодательство.

Глава 6 — «Теоретико-правовые проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе» — состоит их двух параграфов.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.