авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе

-- [ Страница 2 ] --

Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на отсутствие диссертационных исследований по заявленной теме, необходимо отметить высокий уровень научной проработки вопросов организации и осуществления надзорной деятельности органов прокуратуры в работах различных лет, оказавших безусловное влияние на формирование научной позиции автора. В числе таких работ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук: В.С. Тадевосяна «Прокурорский надзор в СССР» (М., 1958); В.К. Звирбуля «Научные основы деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью» (М., 1969); А.Д. Берензона «Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры» (М., 1977); В.В. Долежана «Проблемы компетенции прокуратуры» (М., 1991); Ю.Е. Винокурова «Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры» (М., 1991); В.П. Рябцева «Концептуальные проблемы организации и функционирования прокуратуры» (М., 1991); В.Г. Бессарабова «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (М., 2001); А.Х. Казариной «Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности» (М., 2009) и др.

Вопросы осуществления прокурорского надзора в дореволюционный период подробно рассмотрены автором с использованием специальных работ Н.В. Муравьева «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы» (Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889); А.Д. Градовского «Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры» (СПб., 1866); К.В. Верховского «Служба прокурорского надзора: прокурор и товарищ прокурора окружного суда (опыт практики)» (Ч. 1. Тифлис, 1906); В.И. Веретенникова «Очерки истории генерал-прокуратуры в России до екатерининского времени» (Харьков, 1915); монографических исследований С.М. Казанцева, А.Г. Звягинцева и Ю.Г. Орлова, а также учетно-монографических изданий XIX — начала XX вв., посвященных различным отраслям права (в том числе Ф.В. Тарановского, А.Д. Градовского, С.А. Корфа), значительного количества научных юридических публикаций того времени, затрагивающих вопросы организации судоустройства и судопроизводства (А. Тимановского, С.Г. Громачевского) и др.

Некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (применительно к отдельным сферам ее функционирования) отражены в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук: А.Ю. Винокурова «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (М., 2006), А.Г. Залужного «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений (теория, законодательство, обеспечение законности) (М., 2005).

Вместе с тем, в ходе проведенного исследования выявлен целый пласт проблем (которые требуют разрешения в рамках другой научной специальности), свидетельствующих о недостаточной теоретической проработке института разрешительной системы. Непосредственно посвященные ему исследования на уровне диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук в настоящее время отсутствуют, несмотря на значительное количество иных научных публикаций, в числе которых особо следует отметить работы Д.Н. Бахраха.

В то же время осуществление отдельных форм разрешительной деятельности, функционирование разрешительной системы в конкретных сферах исследовано, например, в диссертациях А.Б. Багандова «Административно-правовой механизм лицензирования в Российской Федерации» (М., 2009), Е.Д. Шелковниковой «Теоретические основы и проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в области контроля за оборотом оружия» (М., 1999) и др.

Следует отметить, что вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в приведенных работах не затрагивались либо не имели самостоятельного характера.

Обоснованность достигнутых научных результатов предопределяется глубоким и всесторонним исследованием нормативного правового регулирования прокурорской деятельности, использованием достоверных и репрезентативных эмпирических данных на основе различных методик.

Научная новизна диссертации проявляется как в самой постановке научной проблемы (в виде теоретического обоснования нового направления прокурорского надзора), так и в системном подходе к ее исследованию, предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что нашло отражение в основных положениях, выносимых на защиту. Диссертация представляет собой первую научно-квалификационную работу, в рамках которой разработаны концептуальные теоретические положения о правовых и прикладных основах прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, в том числе:

— выявлены закономерности осуществления прокурорско-надзорной деятельности на различных участках, связанные с обеспечением законности осуществления разрешительной системы, на основе которых показана необходимость актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе и обособления его в самостоятельное направление прокурорского надзора за исполнением законов;

— с использованием ретроспективного анализа раскрыто значение прокурорского надзора для обеспечения единства законности и верховенства закона при осуществлении разрешительной системы;

— сформулировано авторское видение ключевых элементов содержания прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе (предмета, объектов, компетенции прокуроров);

— показаны особенности данного направления прокурорского надзора;

— с учетом выявленных проблем осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе разработаны научно обоснованные рекомендации по его совершенствованию.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. На основе существующих в науке представлений в целях последующей конкретизации содержания рассматриваемого направления прокурорского надзора предложено определение разрешительной системы Российской Федерации в качестве урегулированной нормами права совокупности общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами (властными участниками разрешительной системы), с одной стороны, физическими и юридическими лицами (невластными участниками разрешительной системы) — с другой, возникающих в связи с предоставлением разрешений на осуществление деятельности (действий) и контролем (надзором) за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Разрешительная деятельность, связанная с осуществлением наделенными публично-властными полномочиями субъектами комплекса действий по предоставлению разрешений и контролю (надзору) за соблюдением правил разрешенной деятельности, имеет многогранный характер.

2. Факторами, способствующими нарушениям законов и произвольному ограничению прав граждан и юридических лиц, являются особенности правового регулирования разрешительной системы:

— неупорядоченность форм разрешительной деятельности;

— отсутствие комплексного законодательного акта федерального уровня, устанавливающего гарантии осуществления прав всех невластных участников разрешительной системы и пределы подзаконного нормотворчества, четкого разграничения полномочий государственных органов по регулированию правил предоставления разрешений и закрепления принадлежности разрешительных полномочий к определенному уровню публичной власти, а также сообразного ограничения степени усмотрения уполномоченных должностных лиц и единообразных антикоррупционных требований для всех проявлений разрешительной системы;

— неопределенность условий осуществления конкретных разрешительных процедур.

3. Роль и значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяются неотъемлемо присущими ему особенностями как инструмента предупреждения преступлений и иных правонарушений, защиты публичного интереса и противодействия коррупции. Необходимость укрепления законности в ходе реализации правообеспечительного потенциала разрешительной системы, с одной стороны, и преодоления издержек воздействия на ее невластных субъектов сложно организованного механизма уполномоченных публичной властью органов (должностных лиц) — с другой, обусловливает правозащитную характеристику прокурорского надзора на этом направлении.

4. Прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе в настоящее время представляет собой одно из приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов, факторами актуализации и обособления которого являются:

— многогранное развитие института разрешительной системы, сопровождающееся вовлечением в сферу ее действия широкого круга властных и невластных субъектов, использованием разрешительной системы в различных областях общественной жизни;

— изменение политических основ государства, повлекшее повышение правозащитной роли государственного аппарата на основе достижения баланса частных и публичных интересов;

— реализация курса политико-правовой модернизации, направленного на формирование новой правовой реальности путем использования антикоррупционного механизма;

— негативная характеристика состояния законности в сфере функционирования разрешительной системы;

— недостатки правового регулирования разрешительной системы, связанные с высоким уровнем административного усмотрения в рамках разрешительной деятельности, дезориентирующие правоприменителей и создающие предпосылки для коррупционных проявлений и иных нарушений законов;

— необходимость обеспечения режима наибольшего инвестиционного благоприятствования, защиты прав субъектов предпринимательства, устранения избыточных разрешительных процедур.

5. В целях обеспечения единства и укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы, конкретизации содержания прокурорского надзора и выявления путей его совершенствования разработана авторская научно обоснованная классификация типичных нарушений законов о разрешительной системе (по субъектному составу):

— нарушения законов властными участниками разрешительной системы при осуществлении разрешительной деятельности (выдача разрешений в отсутствие необходимой документации при фактическом несоответствии статуса и условий деятельности соискателя установленным законодательством требованиям); несоблюдение сроков принятия решения о предоставлении (отказе в предоставлении) разрешения; ненадлежащий контроль (надзор) за осуществлением деятельности невластными участниками разрешительной системы и др.);

— нарушения законов невластными участниками разрешительной системы (деятельность в отсутствие необходимого разрешения; нарушение установленных законодательством условий разрешенной деятельности).

6. В научных целях и для легального использования предлагается сформулированное автором определение предмета прокурорского надзора, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы) в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.

7. Обосновано, что прокурорский надзор, обладая уникальными характеристиками, в современных условиях активизации правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, сопровождающейся необоснованным введением административных барьеров, предпосылкой для которых являются коллизии и пробелы федерального законодательства, выполняет значительную роль в формировании единого правового пространства осуществления разрешительной системы, стабилизируя, укрепляя и развивая ее правовую основу, обеспечивая соответствие нижестоящих по уровню правовой иерархии нормативных правовых актов общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и законам.

8. Изъяны правового регулирования компетенции органов исполнительной власти в Российской Федерации, составляющих наиболее распространенную категорию объектов прокурорского надзора, наделенных властными полномочиями в рамках осуществления разрешительной системы: ее неопределенность, дублирование полномочий, недостаточная процедурная регламентация разрешительной деятельности при повышенном коррупционном риске ее осуществления, нестабильности системы государственного управления, недостатки юридической ответственности должностных лиц обусловливают необходимость принятия прокурорами адекватных мер по укреплению состояния законности в этой сфере в сочетании с реализацией научно обоснованного комплекса мер по оптимизации законодательства.

9. Обосновано существенное значение прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе для предупреждения преступлений и иных правонарушений, обусловленное спецификой предмета надзора, охватывающего законодательные акты, устанавливающие относительный запрет без получения необходимых разрешений для осуществления деятельности (действий), бесконтрольная реализация которой способствует совершению правонарушений, и объектов надзора — органов государственного управления, обеспечивающих осуществление разрешительной системы, гарантирующей безопасность личности, общества и государства.

10. Показана специфика прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как направления противодействия коррупции, обусловливающая его приоритетный характер в условиях повышенного коррупционного риска разрешительной сферы, усугубляемого особенностями правового массива, регламентирующего разрешительную деятельность. В целях нивелирования недостатков правового регулирования, с учетом отсутствия исчерпывающего разграничения различных форм разрешительной деятельности и необходимости комплексного укрепления состояния законности, предложено распространить сферу проведения прокурорами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на все формы разрешительной деятельности, с внесением соответствующих изменений в п. 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», дополнить КоАП РФ статьей, устанавливающей административную ответственность должностных лиц за несоблюдение требований законодательства при осуществлении разрешительных процедур.

11. С учетом важности реализации административной ответственности в обеспечении законности функционирования разрешительной системы, а также использования прокурором потенциала административного преследования в арсенале его полномочий предложен ряд правовых и организационных мер по комплексной оптимизации порядка участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, упрочению его статуса как должностного лица, осуществляющего надзорные функции. В этой связи разработаны научные положения, раскрывающие необходимость принятия ведомственного нормативного правового акта, направленного на оптимизацию статистического учета результатов работы прокуроров в сфере административного преследования, которые отражены в предложенном диссертантом проекте приказа Генерального прокурора Российской Федерации.

12. С учетом необходимости решения проблем прокурорского надзора, возникающих ввиду пробелов и коллизий федеральных законов, регламентирующих прокурорскую деятельность, разработаны научные положения, определяющие направления совершенствования правовой и организационной основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, включая конкретизацию правового регулирования компетенции прокуроров, предмета и объектов надзора, его процессуализацию (в части проведения прокурорских проверок, взаимодействия органов прокуратуры с иными органами и организациями), а также совершенствование методического сопровождения, статистического учета и отчетности в целях обеспечения надлежащей информационной базы надзорной деятельности и принятие указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе», содержание которого отражено в предложенном диссертантом соответствующем проекте.

13. В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления доказана необходимость оптимизации правовой регламентации взаимодействия прокуратуры с иными уполномоченными органами публичной власти в сфере осуществления разрешительной системы, включая закрепление в законе нормы, обязывающей государственные органы (органы государственной власти) и местного самоуправления направлять в органы прокуратуры информацию о выявленных нарушениях законов в деятельности органов государственного управления (их должностных лиц).

14. Разработаны конкретные рекомендации для оптимизации законодательства, нормы которого выполняют роль правовых критериев, применяемых прокурором для обеспечения верховенства закона в разрешительной сфере, включая:

— исчерпывающее выявление недостатков (коллизий, пробелов) законодательства в целях формирования единого правового пространства осуществления разрешительной системы путем полной инвентаризации нормативных правовых актов, затрагивающих различные ее аспекты;

— исключение неопределенности толкования нормативных правовых актов, обеспечение четкости понятийного аппарата, разграничение разрешительных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях нивелирования возможностей для избыточного административного усмотрения, снижения коррупционных рисков;

— дальнейшую унификацию правового регулирования и кодификацию законодательства путем создания комплексного законодательного акта, регламентирующего правовые основы осуществления разрешительной системы.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.