авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

Теоретические и прикладные основы прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе

-- [ Страница 1 ] --

На правах рукописи

Субанова Наталья Викторовна

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ОСНОВЫ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ

Специальность 12.00.11 — «Судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность»

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва — 2013

Работа выполнена в федеральном государственном казенном

образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Официальные оппоненты: Винокуров Юрий Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин автономной некоммерческой организации высшего профессионального образования «Московский гуманитарный университет»; Ергашев Евгений Рашидович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»; Зинуров Рафаэль Нариманович, доктор юридических наук, профессор, заместитель Председателя Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан.
Ведущая организация: федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия»

Защита диссертации состоится 10 декабря 2013 г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15, конференц-зал.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, город Москва, улица 2-я Звенигородская, дом 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://agprf.org , а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Автореферат разослан 30 августа 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета С. С. Харитонов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Глобальные тенденции развития современного общества и государства, гармонизация публичных и частных интересов обусловливают необходимость модернизации государственного управления в Российской Федерации, неотъемлемым элементом которого является разрешительная система.

Кардинальное преобразование экономического строя страны, декларация свободы предпринимательства, реформирование сферы государственного строительства в постсоветский период явились мощным импульсом для многогранного развития и совершенствования разрешительной системы. В настоящее время разрешительная система представляет собой многосферный конгломерат, воздействующий на невластных субъектов, сложно организованный механизм контролирующих органов. В рамках разрешительной деятельности ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений и проводится множество проверок. Только ФМС России в 2012 г. выдано 1 340 056 разрешений на работу, 346 830 видов на жительство и разрешений на временное проживание, оформлено 1 289 204 патента. Как следует из Доклада «О лицензировании отдельных видов деятельности в Российской Федерации», подготовленного Минэкономразвития России в 2013 г., в настоящее время в реестрах лицензий содержится более 920 тыс. действующих лицензий, предоставленных на 72 вида деятельности. В 2012 г. органами внутренних дел проведено более 5,5 млн проверок обеспечения сохранности оружия гражданами и юридическими лицами, имеющими соответствующие лицензии и разрешения.

Повышенный коррупционный риск разрешительной сферы обусловливает дискреционность разрешительных полномочий. В этой связи законность осуществления разрешительной системы имеет определяющее значение с позиции реализации конституционных прав широкого круга граждан, развития предпринимательства, улучшения инвестиционного климата на территории страны, обеспечения безопасности личности, общества и государства в целом. Пунктом 7 Национального плана противодействия коррупции на 2012—2013 гг. Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам поручено усилить надзор за исполнением законодательства в сфере реализации государственными и муниципальными органами контрольных и разрешительных функций.

Вместе с тем, недостатки, пробелы и нестабильность законодательства, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование, конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов и прав ее невластных субъектов.

Распространены нарушения законов в сфере осуществления разрешительных полномочий органами власти (по мнению 71,8 % из 973 опрошенных прокурорских работников в 15 субъектах Российской Федерации). Недостатки осуществления государственного контроля (надзора) способствуют распространению деятельности без необходимых разрешений в различных сферах общественной жизни. Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в 2012 г. случаи осуществления строительства жилых домов без получения разрешительных документов выявлены практически во всех регионах России. Утвержденная Президентом Российской Федерации Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. содержит информацию о ежегодном осуществлении в стране от 3 до 5 млн иностранных граждан трудовой деятельности без официального разрешения.

В большинстве регионов сохраняется практика формирования так называемых административных барьеров для предпринимательской деятельности с использованием разрешительных процедур. На всех уровнях публичной власти принимаются незаконные нормативные правовые акты, регламентирующие осуществление разрешительной системы. Преодоление этой негативной ситуации в настоящее время рассматривается как одна из важнейших задач органов власти.

С одной стороны, укоренились факты избыточного администрирования, усложнения и затягивания разрешительных процедур, навязывания платных услуг, незаконного отказа в реализации прав гражданам органами государственной власти и местного самоуправления.

С другой — неисполнение указанными органами возложенных законами полномочий по обеспечению разрешительного порядка, что ставит под угрозу безопасность граждан.

Нарушения порядка функционирования разрешительной системы способствуют риску развития чрезвычайных ситуаций, гибели людей, нанесения ущерба имуществу и загрязнения окружающей среды. Без прохождения необходимых разрешительных процедур эксплуатируются опасные производственные объекты. Факты осуществления деятельности в отсутствие необходимых разрешений получили распространение на всех видах транспорта. Допускается неправомерное предоставление разрешений на оружие.

Неслучайно за последние годы получили широкий общественный резонанс происшествия, повлекшие человеческие жертвы и (или) причинение значительного имущественного ущерба, связанные с несоблюдением установленного порядка разрешительной системы, в том числе при перевозке внутренним водным транспортом пассажиров. Более чем на трехстах водных судах, прошедших освидетельствование в Российском Речном регистре, прокурорами выявлены грубые нарушения, которые могли привести к аварии и гибели людей.

Деформации состояния законности в рассматриваемой сфере способствуют возникновению негативных социальных последствий. Поэтому для предотвращения социальной напряженности, снижения числа правонарушений и преступлений в Российской Федерации органам прокуратуры предстоит обеспечить надзор за неукоснительным исполнением требований законодательства, регламентирующего порядок получения разрешений на соответствующие виды деятельности (действия), в том числе в миграционной сфере.

С учетом сказанного развитие демократических начал в жизни общества, усиление правозащитной роли государства, обеспечение верховенства закона, защиты общества и личности от нарастающих угроз безопасности ставят задачу укрепления законности в сфере осуществления разрешительной системы в число приоритетных и определяют значение прокурорского вмешательства. Уникальность «общего надзора» прокуратуры, характеризующегося особым характером и универсальностью этой функции, ставит его в разряд наиболее эффективных видов государственной деятельности, обеспечивающих соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих в сфере осуществления разрешительной системы. Внимание прокуроров сосредоточено в первую очередь на выявлении, устранении и предупреждении нарушений законов, допускаемых органами государственной власти и местного самоуправления при выполнении разрешительных процедур, побуждении их к надлежащему исполнению возложенных законом полномочий.

Проблемы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе определяют: сложность, недостатки, нестабильность и значительный массив правовой материи, создающей законодательную основу разрешительной системы, наряду с недостаточной теоретической проработкой этого института; специфическая множественность объектов надзора; ненадлежащая организация взаимодействия их с органами прокуратуры; пробелы и коллизии федеральных законов, регламентирующих прокурорскую деятельность; отсутствие комплексного учета правонарушений в рассматриваемой сфере.

Модернизация разрешительной системы и связанная с этим корректировка правоприменительной практики органов исполнительной власти, неудовлетворительное состояние законности обусловливают актуальность диссертационного исследования и требуют серьезного изучения сущности и предназначения прокурорского надзора, выработки новых, соответствующих реалиям современной ситуации, научных решений в целях повышения стабилизирующего воздействия практики прокурорского надзора на сферу публичного администрирования, обеспечения верховенства закона.

Объектом исследования являются комплекс правоотношений, формирующихся в сфере прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации, закономерности и тенденции развития прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе.

Предмет исследования — надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы органов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства в сфере осуществления разрешительной системы.

Целью исследования является формулирование основных теоретических положений и практических рекомендаций по правовому и организационному обеспечению прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе в Российской Федерации.

Задачи исследования:

1) выявить причины актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе и обособления его в самостоятельное направление прокурорского надзора за исполнением законов;

2) определить значение и содержание прокурорского надзора для обеспечения единства законности при осуществлении разрешительной системы;

3) конкретизировать объекты прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

4) сформулировать научное определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

5) раскрыть особенности прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

6) определить пути разрешения теоретических и прикладных проблем осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере;

7) определить конкретные направления совершенствования правовых и организационных основ прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе;

8) сформулировать предложения по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе как средства укрепления законности в сфере государственного управления.

Методологической основой исследования являются современные методы познания, выявленные и разработанные философией, историей, социологией, теорией права и государства, отраслевыми юридическими науками и апробированные юридической практикой. В работе использованы общефилософские, общенаучные и специально-юридические методы.

В рамках исследования развития правового регулирования отношений в сфере функционирования разрешительной системы использован философский диалектический метод, позволивший посредством механизма анализа возникновения и разрешения противоречий сформировать научные проблемы и определить пути их разрешения. Среди общенаучных методов познания здесь наиболее широко использовались общие логические приемы (анализ, синтез, аналогия, обобщение, абстрагирование). Применены специально-юридические методы познания, в числе которых метод сравнительно-правового анализа, теоретико-правового моделирования и прогнозирования. При анализе правовых основ регулирования общественных отношений в сфере функционирования разрешительной системы использован нормативно-догматический метод. Осуществлено доктринальное толкование отдельных правовых норм.

Изучение сущности и свойств прокурорского надзора, предполагающее формулирование соответствующих понятий и отграничение их от смежных категорий, обусловило использование общенаучных и частнонаучных методов получения новых научных знаний. Использованы общесоциологические (в том числе системный) и конкретно-социологические методы исследования (анализ документов и статистических данных, письменные и устные опросы, включенное наблюдение). В частности, изучение динамики показателей прокурорского надзора проходило с помощью метода статистического анализа. Применительно к исследованию деятельности прокуратуры продуктивным оказался системный подход: выявление целостных интегративных свойств прокурорского надзора, его различных связей и структуры, использование ретроспективного анализа позволило обстоятельно выяснить пути дальнейшего совершенствования прокурорского надзора.

Теоретическая основа исследования сформирована с учетом концептуальных положений, содержащихся в работах признанных специалистов в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова, С.И. Герасимова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, В.З. Гущина, В.Г. Даева, В.В. Долежана, Т.А. Дикановой, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, Р.Н. Зинурова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, Б.В. Коробейникова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козусева, В.Д. Ломовского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, В.С. Тадевосяна, В.И. Шинда, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова и др.

Существенный элемент исследования — анализ научных трудов ведущих ученых в области теории права, конституционного, гражданского, административного права и других отраслей права, в числе которых: А.И. Алексеев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, В.П. Беляев, К.С. Бельский, С.Н. Братусь, С.И. Герасимов, А.С. Дугенец, А.И. Долгова, М.И. Еропкин, В.Д. Зорькин, С.М. Зырянов, С.М. Казанцев, И.Б. Кардашова, Ю.М. Козлов, А.Н. Ларьков, В.В. Лазарев, А.Е. Лунев, М.Я. Масленников, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Ремнев, Ю.А. Тихомиров, О.М. Олейник, И.В. Панова, Л.Л. Попов, В.Н. Протасов, Б.В. Россинский, В.А. Сапун, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.Я. Сухарев, Л.К.Терещенко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Е.Д. Шелковникова, А.П. Шергин и многие другие ученые.

Нормативной правовой основой исследования стали Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, модельное законодательство. Анализ становления и развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности осуществления разрешительной системы проведен с использованием ранее действовавших опубликованных нормативных правовых актов органов власти и управления (в том числе Сводов законов Российской империи, конституций, декретов и постановлений съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК, Совнаркома, циркуляров Прокуратуры СССР и союзных республик).

В ходе проведенного исследования автором изучено более 800 различных нормативных актов и иных документов.

В качестве эмпирической базы исследования использованы: фактические данные, содержащиеся в работах исследователей в области права, политологии и социологии; материалы обобщений следственной, прокурорской и судебной практики; статистические данные; статистические, информационно-аналитические и иные материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации: справки, информации, обзоры, материалы проверок исполнения законов, акты реагирования за период с 1995 по 2013 гг.; аналитические доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, международных организаций, федеральных органов исполнительной власти, органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за 2002—2013 гг.

При проведении ретроспективного анализа деятельности прокуратуры использованы материалы периодической печати, содержащие публикации работников юстиции и прокуратуры, хроники прокурорского надзора, материалы конференций, обзоры и обобщения, иные документы, касающиеся прокурорского надзора на определенном историческом отрезке.

Положения и выводы диссертации основаны на достоверных эмпирических данных. Автором по самостоятельно разработанной анкете в 2011 г. проведено анкетирование 973 работников органов прокуратуры в 15 субъектах Российской Федерации по проблемам осуществления разрешительных полномочий органами исполнительной власти.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.