авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

-- [ Страница 2 ] --

1. Концепция правового регулирования и организационного обеспечения прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности представляет собой совокупность исходных теоретических положений, в которых:

- в целях надлежащей организации работы, выделения предметной специализации и разработки методического инструментария обосновывается положение о признании общенадзорной деятельности2 прокуратуры самостоятельной отраслью, состоящей из пяти подотраслей: а) надзор за законностью в сфере государственного строительства; б) надзор за соблюдением политических прав и свобод человека и гражданина; в) надзор за соблюдением социальных прав граждан; г) надзор за исполнением экологического законодательства; д) надзор за исполнением законов экономической направленности.

В логической увязке с заявленной целью проведена дальнейшая детализация (предметная определенность) участков (приоритетов) надзорной деятельности, обусловливающая особенности применения надзорных полномочий и средств прокурорского реагирования;

- дано авторское понимание предмета прокурорского надзора;

- определен круг актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор;

- дано системное толкование пределов прокурорского надзора, прокурорского усмотрения;

- определены правовые и организационные механизмы повышения эффективности надзорной деятельности;

- разработаны формализованные показатели результативности прокурорского надзора.

2. Доказана не только активная вовлеченность прокуратуры в сферу хозяйственной жизни, но и само появление в России прокуратуры как государственно-правового учреждения с функциями надзора для обеспечения интересов казны, проведения реформы управления, экономических преобразований, явившихся стержнем всех инициированных Петром I модернизационных процессов.

3. На основе обширного исторического материала, характеризующего надзорную деятельность прокуратуры в дооктябрьский, советский и постсоветский периоды, выявлены следующие закономерности и тенденции прокурорского надзора в экономической области общественной жизни:

3.1. В дореволюционный период деятельность прокуратуры носила выраженный полифункциональный характер, объединяя черты надзорного органа и органа исполнительной (надведомственной) власти, вовлеченного в решение экономической функции государства в виде попечения казенных (государственных) заводов, рекрутских наборов, особой заботы о казне, ее наполнении и рачительном использовании, что и обусловило в последующем значительное сокращение надзорных полномочий в сфере государственного управления в ходе судебной реформы 1864 г.

3.2. С возрождения после установления советской власти общего надзора в 1922 г. вплоть до 1936 г. внимание прокуроров фокусировалось на надзоре за законностью правовых, особенно нормативных правовых актов, которое со временем вылилось в обязательное направление деятельности для всех звеньев органов прокуратуры, и на уголовном преследовании за совершение преступлений экономической направленности.

3.3. Принятие Конституции СССР 1936 г. ознаменовало качественные (сущностные) изменения предмета прокурорского надзора, поскольку на органы прокуратуры возлагался высший надзор не только за законностью правовых актов, но и за исполнением законов всеми министерствами, подведомственными им организациями, учреждениями, предприятиями, а также гражданами (ст. 113 Конституции СССР).

3.4. В 70-80-е гг. XX столетия в общенадзорной деятельности доминировало предупреждение преступлений за счет участия органов прокуратуры в разработке программ профилактики, широкого взаимодействия с постами, группами, органами народного контроля на предприятиях, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с хищениями социалистического имущества. Прокурорская система имела развернутую программу действий в деле укрепления законности и правопорядка.

3.5. С распадом в 1991 г. Союза ССР и началом радикальной экономической реформы, имевшей целью переход от административно-командной к рыночной экономике, началась адаптация традиционных прокурорских полномочий к решению новых, принципиально непохожих на прежний период задач: создание равных конкурентных возможностей для носителей хозяйственных интересов вне зависимости от форм собственности, внедрение специфических институциональных регуляторов хозяйственной жизни в виде банков, инвестиционных компаний и пр., формирование рыночной инфраструктуры.

Отсутствие нормативно прописанной модели построения рыночной экономики, несформированность правовых основ предпринимательства объективно способствовали в 90-е гг. XX столетия снижению до небывало низкого уровня правоохранных и правозащитных возможностей прокурорского надзора.

4. Из надзорной практики необходимо исключение таких направлений и методов прокурорской деятельности, которые выпадают из общих закономерностей развития прокурорского надзора:

4.1. Обоснована правомерность исключения из законодательства о прокуратуре надзора за исполнением законов гражданами, поскольку эта задача не была реализована на практике и входит в противоречие с продекларированными целями демократического государства, делегирующего институтам гражданского общества многие вопросы организации общественной жизни.

4.2. Предлагается отказаться от глубокой специализации с использованием методов экономико-правового анализа, иных не свойственных социальному предназначению прокуратуры функций контрольно-ревизионных органов, усилив при этом теоретическую проработку и практическое использование специальных познаний органов государственного контроля для целей надзора.

4.3. Наделение прокурора полномочиями по внесению хозяйствующим субъектам обязательных к исполнению предписаний, а также введение процедуры приостановления действий опротестованного правового акта исказило природу прокурорской власти в такой отрасли, как общий надзор, породило некомпетентное вмешательство прокуроров в сложные хозяйственно-производственные процессы (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987, которым были внесены изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре СССР». Отказ от этих законоположений в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. закономерен, а постоянно муссируемые предложения о необходимости их восстановления не только вредны, но и опасны искажением целей деятельности органов прокуратуры).

4.4. Наметившаяся с принятием в 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР тенденция по включению в объекты прокурорского надзора конкретных предприятий, организаций часто приводила в сфере хозяйственных правоотношений к подмене специализированных органов государственного контроля, не прослеживалась специфика правовых средств обеспечения экономического правопорядка. Поэтому надзор за исполнением законов хозяйствующими субъектами, не основанными на государственной или муниципальной собственности, в условиях современной правовой действительности не должен осуществляться в принципе. Исключением может быть экстраординарная ситуация бездействия управомоченных органов государственного и муниципального контроля, серьезно обостряющая напряженность в социальных отношениях.

5. Кардинально изменившиеся социально-экономические условия современной России, курс на свободу экономического самовыражения и снижение государственного администрирования создают основания для необходимости выделить следующие направления в прокурорском надзоре в исследуемой сфере правоотношений:

1) надзор за соответствием закону нормативных правовых актов органов и должностных лиц, перечисленных в ст. 21 Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» – обязательное направление (осуществляется вне зависимости от поступившей информации о нарушении закона), направлен на обеспечение принципов верховенства закона и единой законности на всем пространстве Российской Федерации;

2) надзор за исполнением законов государственными органами юрисдикционного контроля и муниципального контроля – основное направление (осуществляется на плановой основе в зависимости от состояния законности или по поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона);

3) надзор за исполнением законов руководителями коммерческих и некоммерческих организаций – вспомогательное направление (плановые прокурорские проверки должны исключаться в принципе; вмешательство прокуратуры допускается: а) для защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина при наличии сигнала о нарушении закона: невыплата зарплаты, пособий, пенсий и т.п.; б) в случае бездействия уполномоченного государственного, муниципального органа, вызвавшего затяжной правовой конфликт и социальное напряжение.

6. В преломлении задач прокурорского надзора в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности проведенное исследование позволило уточнить понятие объекта прокурорского надзора, который в традиционной трактовке включает совокупность юридических лиц (коммерческих и некоммерческих), органов государственной власти и местного самоуправления, а также должностных лиц. Обоснована позиция, влияющая на организацию надзора, согласно которой юрисдикционные полномочия прокурора существенно разнятся по отношению к хозяйствующим субъектам, основанным на частной и государственной или муниципальной собственности. Наибольшими правами прокурор должен быть наделен на проверку государственных, муниципальных унитарных предприятий, в том числе их объединений, включая государственные корпорации; наименьшими – в отношении гражданина – индивидуального предпринимателя, который законодателем приравнен к юридическому лицу.

7. Существенно скорректирован предмет прокурорской деятельности в сфере экономики с учетом восходящей ступени развития общества, часто называемой «переходной экономикой». Под предметом прокурорской деятельности как самостоятельного вида государственной деятельности понимается надзор за законностью действий и актов определенных в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование о его результатах в установленном законом порядке Президента Российской Федерации, высших органов государственной власти и населения.

7.1. В круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых призван осуществлять прокурор, на взгляд диссертанта, входят:

– федеральные законы,

– международные договоры, заключенные и ратифицированные Российской Федерацией,

– указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер,

– государственно-правовые договоры между Российской Федерацией и субъектами, ее составляющими, о разграничении полномочий по предмету совместного ведения. Особое значение отводится постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, учет правовой позиции которого обязателен при применении надзорных полномочий прокурора. Аргументируется необходимость избирательного подхода к надзору за соответствием закону корпоративных правовых актов, имея в виду государственную регуляцию обязательных элементов корпоративной компетенции.

8. В дополнение к обозначенным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» ограничителям надзора и имеющимся в литературе мнениям о пределах прокурорского надзора предлагается:

1) дополнить п.2 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» третьим абзацем в следующей редакции: «В коммерческих и некоммерческих организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью, прокурорской проверке подлежит исполнение обязательных требований к хозяйствующим субъектам, закрепленных в федеральном законе»;

2) дополнить п.2 ст.21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» абзацем четвертым в следующей редакции: «Запрещается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций».

Исключение названного положения из Закона в 1999 г. создает непредвиденные ситуации при выборе средств прокурорского воздействия, применении полномочий в такой отличающейся особой спецификой сфере общественного разделения труда, как предпринимательство, необоснованно расширяет сферу усмотрения прокурора.

В работе, исходя из понимания оперативно-хозяйственной деятельности как «управление текущим событием хозяйственной жизни предприятия, учреждения, находящим отражение в первичных документах учета», даются рекомендации по отнесению к источникам информации о допущенных правонарушениях тех или иных документов, материалов.

9. В целях надлежащего исполнения возложенной на Генерального прокурора Российской Федерации (п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») обязанности ежегодно представлять доклад Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию «О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению» следует создать необходимые правовые и организационные предпосылки, для чего дополнить ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указанием на наличие самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры – постоянное наблюдение (мониторинг) за состоянием законности в стране и информирование об этом указанных в законе государственных органов, должностных лиц и населения.

10. Дана авторская интерпретация понятия конституционной законности в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Выделены доминанты состояния конституционной законности и факторы, влияющие на прогноз развития ситуации, определены критерии и формализованные показатели оценки результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов власти субъектов Федерации (в их числе доля надзорных протестов (заявлений) в числе всех поводов обращения в суд на предмет признания незаконных нормативных правовых актов недействующими; соотношение дефектных правовых актов, принятых в текущем и предыдущем периодах (если речь не идет об изменениях в федеральном законодательстве); данные о направленных в суд заявлениях о признании недействующими нормативных правовых актов и прекращенных в досудебной стадии в связи с добровольным согласием с доводами прокурора).

11. Проведена оценка состояния законности в правоприменительной практике и результативности деятельности органов прокуратуры на этом участке, в том числе по выявлению наиболее вредоносных нарушений экономического характера с признаками преступлений. Разработаны критерии и формализованные показатели оценки результативности прокурорского надзора на рассматриваемом направлении (в их числе количество возбужденных по материалам общего надзора уголовных дел и число материалов, по которым отказано в возбуждении уголовного дела (в динамике); доля возбужденных уголовных дел в числе всех выявленных прокурорами правонарушений экономической направленности (в динамике); доля прекращенных в ходе расследования и в суде уголовных дел в числе всех возбужденных по материалам общего надзора дел, основания прекращения (в динамике) и др.

12. Обоснован вывод о возможности существенного обновления действующей организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности и предложены меры повышения его результативности.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что в диссертации разработаны теоретические положения, совокупность которых можно квалифицировать как решение крупной научной проблемы повышения уровня правовой защищенности всех участников предпринимательских отношений, защиты интересов общества и государства; сформулированы положения о новом понимании предмета и пределов прокурорского надзора в исследуемой сфере правовых отношений, которые вносят существенный вклад в развитие основополагающих положений теории прокурорского надзора и организации прокурорско-надзорной деятельности и могут служить основой для дальнейшего исследования проблемы.

Практическая значимость исследования определяется использованием сформулированных диссертантом теоретических положений, выводов и рекомендаций в практической надзорной деятельности прокуроров, других теоретических работах по прокурорскому надзору, в преподавательской деятельности в системе повышения квалификации прокуроров, возможностью использования в учебном процессе в образовательных учреждениях по специальности «юриспруденция».

Апробация и внедрение в практику результатов диссертационного исследования. Принципиальные идеи и теоретические выводы диссертанта нашли отражение в печатных трудах: четырех монографиях, двух учебниках «Прокурорский надзор» и «Криминология», 11 методических и учебных пособиях, 46 научных статьях, в том числе в 20 статьях, опубликованных в изданиях, рекомендуемых ВАК Минобразования России. Всего автором опубликовано по теме исследования 62 работы общим объемом 90 п.л.

Впервые системное аргументированное представление о предмете и пределах прокурорского надзора в условиях рынка было изложено автором в 1999 – 2003 гг. в учебнике и научных статьях.

Положения и выводы диссертации включались автором в предложения по совершенствованию закона о прокуратуре, организации работы по надзору за исполнением законов и иной функциональной деятельности. Выносимые на защиту положения докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных, на обучающих семинарах в прокуратурах субъектов Федерации, использовались в ходе парламентских слушаний в мае 2008 г. в Совете Федерации по теме «Роль и место прокуратуры в системе государственных институтов».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения и списка использованных литературных, нормативных и иных правовых источников.

Содержание диссертационной работы.

Во введении обосновывается выбор темы и ее актуальность, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы, раскрыты методологические, методические, нормативно-правовые, эмпирические основы исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, говорится об апробации и внедрении полученных результатов.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.