Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности
На правах рукописи
Казарина Алла Христофоровна
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ
Специальность: 12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва – 2009
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный
юрист РФ
Смирнов Александр Федорович
доктор юридических наук,
профессор
Ястребов Владислав Борисович
доктор юридических наук,
профессор
Шалумов Михаил Славович
Ведущая организация: Уральская государственная юридическая академия
Защита диссертации состоится «27» октября 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
Автореферат разослан «____» ___________ 2009 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
Д 170.001.01
кандидат юридических наук, доцент Н.В. Буланова
Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность диссертационного исследования. Конституционная модель федеративного демократического правового, социально ориентированного российского государства определила принципиально новый характер целей и приоритетов общественного развития. Повышается роль закона как первоосновы и важнейшего регулятора массового поведения, в значительной степени обеспечивающего всему обществу добровольное сотрудничество, политическое согласие, экономическое партнерство и социальную справедливость. Ориентир в поиске компромисса гражданин-общество-государство – это всенародно принятая Конституция Российской Федерации, надзор за соблюдением которой возложен на прокуратуру. Эти и другие факторы предопределяют иные требования к организации и функционированию российской прокуратуры и такого важнейшего направления ее деятельности, как надзор за исполнением законов экономической направленности.
Актуальность темы диссертационного исследования определяется следующими соображениями:
– во-первых, переход на рыночную регуляцию экономики вызвал качественные изменения во взаимоотношениях предприниматель – государство, поменял взгляды на критериальную роль в экономике способа производства, понимаемого в единстве производительных сил и производственных отношений, приведшие к смене приоритетов в праве, в том числе в законотворчестве, правоприменении и правоохране, поскольку в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности действует принцип общего дозволения;
– во-вторых, избранный предмет исследования настолько сложен для понимания и содержательно глубок, что ни одна, даже фундаментальная работа, не способна охватить его в многообразии взаимозависимости права и экономики, способов регуляции предпринимательской деятельности, предметной сущности правообеспечительного механизма, в котором прокуратура занимает свое особое место, выполняя роль компенсаторного механизма, восполняющего недостатки государственного администрирования, ибо является по сути «системообразующим ядром государственного контроля» (В.В. Клочков);
– в-третьих, мировой экономический кризис 2008 – 2009 гг. с очевидностью обнаружил недопустимость «бегства» государства из экономики, слепой веры в саморегуляцию экономических процессов, что было специально отмечено на заседании «Группы двадцати» в Лондоне 2 апреля 2009 г.1 и нашло отражение в развернутой программе действий российского Правительства по преодолению его негативных последствий, в том числе признано необходимым усиление роли прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике и защите малого и среднего предпринимательства от избыточного государственного контроля;
– в-четвертых, исследование теоретических и прикладных проблем прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности позволяет обогатить, развить современное представление о предмете прокурорского надзора и тесно примыкающей к нему иной функциональной деятельности, о пределах прокурорского усмотрения в сфере хозяйственных правоотношений, о приоритетных направлениях, о трансформации некоторых исходных (фундаментальных) понятий, таких, к примеру, как цель деятельности прокурора с учетом принципов диспозитивности и процессуальной экономии, внедренных в отечественное судопроизводство и др.;
– в-пятых, законотворческая и правоприменительная практика ставит вопрос о формировании нового теоретико-методогогического подхода к пониманию роли, правовых возможностей и общих обязанностей прокуратуры по утверждению принципа законности как непреложной основы правового государства, особо значимого в связи с отмечаемыми в последнее время неблагоприятными тенденциями в состоянии законности;
– в-шестых, избранная для исследования проблема является насущной с точки зрения глубинной, смысловой связи существования российской прокуратуры в ее национально особенной модели, явившейся следствием эволюционного развития российской государственности и обусловленности географическим, геополитическим положением, социокультурными, историческими факторами развития страны;
– в-седьмых, исследование теоретических проблем прокурорского надзора в экономической области общественной жизни позволит разрешить одно из главных противоречий современной прокурорской практики: подмену концептуального подхода к сущностной характеристике надзорной деятельности экспериментированием и эмпиризмом.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, проявляющиеся в эволюционном пути формирования и развития национально-особенной модели организации российской прокуратуры; прокурорско-надзорные правоотношения; закономерности и тенденции развития прокурорского надзора как государственно-властного института, обеспечивающего поддержание правопорядка в экономике.
Предметом исследования является деятельность прокуратуры как охранителя законности в сфере экономики, проблемные ситуации, требующие научного объяснения в целях утверждения правовых начал в экономике; законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие предпринимательские общественные отношения, деятельность прокуратуры Российской Федерации, и практика их применения, а также организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на определение целей, задач, полномочий и правовых средств прокурорского надзора с точки зрения их адекватности потребностям общественного развития и укрепления законности и правопорядка.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление и научная интерпретация основных тенденций и закономерностей в развитии прокурорского надзора в сфере экономики, формирование концептуальных основ правового регулирования и организационного обеспечения этого направления деятельности прокуратуры для наиболее полной реализации ее правоохранного и правозащитного потенциала.
Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:
1) провести поэтапное историко-правовое исследование надзорной практики, нормативных основ деятельности прокуратуры в сфере экономики;
2) раскрыть смысл и предназначение правоохранного и правозащитного потенциала прокурорского надзора в сфере экономики;
3) выявить тенденции и закономерности надзорной деятельности в обозначенной сфере общественных отношений;
4) разработать теоретические подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, объектов, субъектов и пределов прокурорского надзора с учетом кардинальных изменений государственного регулирования экономики, обусловленных переходом на рыночную систему;
5) определить правовые и организационные возможности органов прокуратуры по информированию высших органов представительной власти, Президента Российской Федерации и населения о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению в контексте обязанности Генерального прокурора РФ, предусмотренной п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;
6) конкретизировать объект прокурорского надзора в сфере экономики;
7) определить основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию правозащитной и правоохранной деятельности прокуратуры в сфере экономики;
8) выделить наиболее значимые направления прокурорского надзора в экономической области общественной жизни;
9) наметить теоретические подходы к определению эффективности прокурорского надзора в экономике и разработать формализованные показатели результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также результативности надзорных действий по выявлению наиболее опасных противоправных деяний, т.е. преступлений экономической направленности.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства с хозяйствующими субъектами.
Исторический метод использован в качестве инструмента познания логики возникновения и развития прокурорского надзора, направлений надзорной деятельности и ее содержания в дореволюционный, советский и современный периоды, а также для сопоставления нормативных правовых основ, полномочий, средств прокурорского надзора, реагирования в сфере экономики.
Формально-юридический метод – для характеристики определенных в законе юридически значимых нормативных предписаний и их формы, для обобщения, классификации и систематизации исследовательского материала.
Институциональный метод – для определения реалистического подхода к пониманию целей, задач, возможностей влияния прокурорского надзора на складывающийся экономический правопорядок.
Статистический анализ – для характеристики результативности деятельности органов прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике.
Казуальный анализ - при рассмотрении отдельных направлений прокурорской деятельности (методов, сфер общественной жизни и т.д.) и соотнесении их с общими принципами организации деятельности органов прокуратуры.
Системный метод – в целях интерпретации взаимосвязи прокурорского надзора с социально-правовыми явлениями, определения наиболее значимых целей, методов, средств прокурорского надзора для оптимального выполнения задач обеспечения верховенства закона и единства законности в стране.
Широко использованы в работе социологические методы: интервьюирование прокуроров, фокус-группа, анкетный опрос, метод включенного наблюдения, контент-анализ публикаций в средствах массовой информации и др.
Теоретической основой исследования служили труды отечественных ученых в области теории и истории права, конституционного, гражданского и предпринимательского права: С.А. Авакяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.С. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, Н.В. Витрука, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, М.Я. Геллера, С.Ю. Глазьева, А.Д. Градовского, Е.П. Губина, С.А. Емельянова, И.В. Ершовой, А.Г. Здравомыслова, И.А. Исаева, С.М. Казанцева, В.П. Казимирчука, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, А.Д. Кузьмичева, Б.Н. Курашвили, Д.И. Майера, М.И. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Некрича, В.С. Нерсесянца, Ю.Г. Орлова, С.А. Петровского, В.В. Попова, В.Ф. Попондопуло, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Т.Я. Хабриевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершневича, Н.П. Шмелева, Ю.Б. Шубникова, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева.
Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, Ю.М. Грошевого, В.З. Гущина, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, Ю.А. Каленого, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, В.И. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.А. Николаевой, Ю.Г. Орлова, А.А. Пономорева, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, и постановления Правительства, регулирующие предпринимательские и иные общественные отношения, формы, методы, порядок и основание администрирования государства в сфере экономики, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Эмпирической базой исследования послужили: материалы обобщения прокурорской и судебной практики; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 1975 – 2008 гг.; результаты прокурорских проверок за тот же период, исследований, проводимых автором в течение 30 лет. Использованы материалы 20 прокуратур субъектов Федерации, послужившие основанием к возбуждению уголовных дел. По специально разработанной анкете опрошено более 300 прокуроров-руководителей органов прокуратуры и «прокуроров-предметников» регионального уровня. В диссертации осуществлен научный анализ итогов парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации, посвященных фундаментальным проблемам экономической политики государства, роли и места прокуратуры в системе государственных органов, социологических опросов ВЦИОМ, Левада-центра, ИНДЕМ и других государственных и негосударственных научных центров.
Степень научной разработанности проблемы. В постсоветский период по заявленной проблеме не защищено ни одной докторской диссертации. Вопросам места, роли прокуратуры в системе органов государства уделено внимание в некоторых докторских диссертациях по специальности 12.00.11 и смежным специальностям, среди них: «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (В.Г. Бессарабов – 2001 г.), «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства (М.С. Шалумов – 2002 г.), «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений» (А.Г. Залужный – 2005 г.), «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (А.Ю. Винокуров – 2006 г.), «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Ф.М. Кобзарев – 2006 г.), «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы» (С.А. Осипян – 2006 г.).
Отдельные аспекты теории прокурорского надзора применительно к экономической сфере затронуты в кандидатских диссертациях В.М. Белецкого, Д.А. Мадякина, И.В. Барановой.
В ряду значимых для понимания сути прокуроско-надзорной деятельности в сфере экономики следует выделить диссертационные исследования аспирантов автора, в том числе диссертации И.А. Соколовой, посвященной проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества (2000 г.), Ю.Г. Насонова, в которой основное внимание сосредоточено на надзоре за исполнением законов о формировании доходной части бюджета (2003 г.), Д.В. Кречетова, исследовавшего методические аспекты прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации (2002 г.), Н.В. Субановой, посвященной надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности (2004 г.). Особо следует выделить работы Э.Б. Хатова и А.В. Паламарчука, в которых дается обобщенная характеристика деятельности контролирующих органов как объектов прокурорского надзора, а также разработаны основы частной методики прокурорского надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности. Однако рассмотрение вопросов организации прокурорского надзора за исполнением законов экономического блока как одного из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры в трудах названных авторов носило не самостоятельный, а прикладной к рассматриваемой ими проблеме характер. Более того, работы многих авторов относятся к периоду несформированности правовых основ предпринимательства, в том числе неопределенности понимания предмета и пределов прокурорского надзора в новых условиях хозяйствования.
Научная новизна работы заключается в решении крупной научной проблемы по формированию новой организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности – одного из важнейших направлений прокурорского надзора.
В работе впервые в постсоветский период с применением системного и концептуального подходов исследованы следующие отличающиеся новизной проблемы:
– выявлены тенденции и закономерности возникновения и развития прокурорского надзора в его национально особенной форме в экономической сфере во взаимосвязи и обусловленности с правовой основой жизнедеятельности, государственной системой управления, проведением экономических реформ;
– определены реальные правовые пути и механизмы преодоления противоречий, возникающих в процессе решения экономических задач государства и способов прокурорского воздействия на экономический правопорядок;
– сформулировано авторское видение предмета, пределов прокурорского надзора, содержания, критериальных признаков одного из важнейших направлений прокурорской деятельности;
– выделены факторы, влияющие на результативность прокурорского надзора в сфере экономики, сформулированы формализованные показатели эффективности прокурорского надзора в исследуемой сфере.
Основные положения, выносимые на защиту: