Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности

На правах рукописи

Казарина Алла Христофоровна

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРИКЛАДНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ

Специальность: 12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2009

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный

юрист РФ

Смирнов Александр Федорович

доктор юридических наук,

профессор

Ястребов Владислав Борисович

доктор юридических наук,

профессор

Шалумов Михаил Славович

Защита диссертации состоится «27» октября 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.

Автореферат разослан «____» ___________ 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Д 170.001.01

кандидат юридических наук, доцент Н.В. Буланова

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность диссертационного исследования. Конституционная модель федеративного демократического правового, социально ориентированного российского государства определила принципиально новый характер целей и приоритетов общественного развития. Повышается роль закона как первоосновы и важнейшего регулятора массового поведения, в значительной степени обеспечивающего всему обществу добровольное сотрудничество, политическое согласие, экономическое партнерство и социальную справедливость. Ориентир в поиске компромисса гражданин-общество-государство – это всенародно принятая Конституция Российской Федерации, надзор за соблюдением которой возложен на прокуратуру. Эти и другие факторы предопределяют иные требования к организации и функционированию российской прокуратуры и такого важнейшего направления ее деятельности, как надзор за исполнением законов экономической направленности.

Актуальность темы диссертационного исследования определяется следующими соображениями:

– во-первых, переход на рыночную регуляцию экономики вызвал качественные изменения во взаимоотношениях предприниматель – государство, поменял взгляды на критериальную роль в экономике способа производства, понимаемого в единстве производительных сил и производственных отношений, приведшие к смене приоритетов в праве, в том числе в законотворчестве, правоприменении и правоохране, поскольку в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности действует принцип общего дозволения;

– во-вторых, избранный предмет исследования настолько сложен для понимания и содержательно глубок, что ни одна, даже фундаментальная работа, не способна охватить его в многообразии взаимозависимости права и экономики, способов регуляции предпринимательской деятельности, предметной сущности правообеспечительного механизма, в котором прокуратура занимает свое особое место, выполняя роль компенсаторного механизма, восполняющего недостатки государственного администрирования, ибо является по сути «системообразующим ядром государственного контроля» (В.В. Клочков);

– в-третьих, мировой экономический кризис 2008 – 2009 гг. с очевидностью обнаружил недопустимость «бегства» государства из экономики, слепой веры в саморегуляцию экономических процессов, что было специально отмечено на заседании «Группы двадцати» в Лондоне 2 апреля 2009 г.1 и нашло отражение в развернутой программе действий российского Правительства по преодолению его негативных последствий, в том числе признано необходимым усиление роли прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике и защите малого и среднего предпринимательства от избыточного государственного контроля;

– в-четвертых, исследование теоретических и прикладных проблем прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности позволяет обогатить, развить современное представление о предмете прокурорского надзора и тесно примыкающей к нему иной функциональной деятельности, о пределах прокурорского усмотрения в сфере хозяйственных правоотношений, о приоритетных направлениях, о трансформации некоторых исходных (фундаментальных) понятий, таких, к примеру, как цель деятельности прокурора с учетом принципов диспозитивности и процессуальной экономии, внедренных в отечественное судопроизводство и др.;

– в-пятых, законотворческая и правоприменительная практика ставит вопрос о формировании нового теоретико-методогогического подхода к пониманию роли, правовых возможностей и общих обязанностей прокуратуры по утверждению принципа законности как непреложной основы правового государства, особо значимого в связи с отмечаемыми в последнее время неблагоприятными тенденциями в состоянии законности;

– в-шестых, избранная для исследования проблема является насущной с точки зрения глубинной, смысловой связи существования российской прокуратуры в ее национально особенной модели, явившейся следствием эволюционного развития российской государственности и обусловленности географическим, геополитическим положением, социокультурными, историческими факторами развития страны;

– в-седьмых, исследование теоретических проблем прокурорского надзора в экономической области общественной жизни позволит разрешить одно из главных противоречий современной прокурорской практики: подмену концептуального подхода к сущностной характеристике надзорной деятельности экспериментированием и эмпиризмом.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, проявляющиеся в эволюционном пути формирования и развития национально-особенной модели организации российской прокуратуры; прокурорско-надзорные правоотношения; закономерности и тенденции развития прокурорского надзора как государственно-властного института, обеспечивающего поддержание правопорядка в экономике.

Предметом исследования является деятельность прокуратуры как охранителя законности в сфере экономики, проблемные ситуации, требующие научного объяснения в целях утверждения правовых начал в экономике; законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие предпринимательские общественные отношения, деятельность прокуратуры Российской Федерации, и практика их применения, а также организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации, направленные на определение целей, задач, полномочий и правовых средств прокурорского надзора с точки зрения их адекватности потребностям общественного развития и укрепления законности и правопорядка.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является выявление и научная интерпретация основных тенденций и закономерностей в развитии прокурорского надзора в сфере экономики, формирование концептуальных основ правового регулирования и организационного обеспечения этого направления деятельности прокуратуры для наиболее полной реализации ее правоохранного и правозащитного потенциала.

Поставленная цель предопределила постановку и решение следующих задач:

1) провести поэтапное историко-правовое исследование надзорной практики, нормативных основ деятельности прокуратуры в сфере экономики;

2) раскрыть смысл и предназначение правоохранного и правозащитного потенциала прокурорского надзора в сфере экономики;

3) выявить тенденции и закономерности надзорной деятельности в обозначенной сфере общественных отношений;

4) разработать теоретические подходы, принципы и практические рекомендации по определению предмета, объектов, субъектов и пределов прокурорского надзора с учетом кардинальных изменений государственного регулирования экономики, обусловленных переходом на рыночную систему;

5) определить правовые и организационные возможности органов прокуратуры по информированию высших органов представительной власти, Президента Российской Федерации и населения о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению в контексте обязанности Генерального прокурора РФ, предусмотренной п. 7 ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»;

6) конкретизировать объект прокурорского надзора в сфере экономики;

7) определить основные факторы, влияющие на состояние законности и оптимизацию правозащитной и правоохранной деятельности прокуратуры в сфере экономики;

8) выделить наиболее значимые направления прокурорского надзора в экономической области общественной жизни;

9) наметить теоретические подходы к определению эффективности прокурорского надзора в экономике и разработать формализованные показатели результативности прокурорского надзора за соответствием Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также результативности надзорных действий по выявлению наиболее опасных противоправных деяний, т.е. преступлений экономической направленности.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный (диалектический) и частнонаучные методы познания социально-правовых явлений и деятельности органов прокуратуры в сфере отношений государства с хозяйствующими субъектами.

Исторический метод использован в качестве инструмента познания логики возникновения и развития прокурорского надзора, направлений надзорной деятельности и ее содержания в дореволюционный, советский и современный периоды, а также для сопоставления нормативных правовых основ, полномочий, средств прокурорского надзора, реагирования в сфере экономики.

Формально-юридический метод – для характеристики определенных в законе юридически значимых нормативных предписаний и их формы, для обобщения, классификации и систематизации исследовательского материала.

Институциональный метод – для определения реалистического подхода к пониманию целей, задач, возможностей влияния прокурорского надзора на складывающийся экономический правопорядок.

Статистический анализ – для характеристики результативности деятельности органов прокуратуры в утверждении правовых начал в экономике.

Казуальный анализ - при рассмотрении отдельных направлений прокурорской деятельности (методов, сфер общественной жизни и т.д.) и соотнесении их с общими принципами организации деятельности органов прокуратуры.

Системный метод – в целях интерпретации взаимосвязи прокурорского надзора с социально-правовыми явлениями, определения наиболее значимых целей, методов, средств прокурорского надзора для оптимального выполнения задач обеспечения верховенства закона и единства законности в стране.

Широко использованы в работе социологические методы: интервьюирование прокуроров, фокус-группа, анкетный опрос, метод включенного наблюдения, контент-анализ публикаций в средствах массовой информации и др.

Теоретической основой исследования служили труды отечественных ученых в области теории и истории права, конституционного, гражданского и предпринимательского права: С.А. Авакяна, А.И. Алексеева, С.С. Алексеева, В.С. Афанасьева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, Н.В. Витрука, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, М.Я. Геллера, С.Ю. Глазьева, А.Д. Градовского, Е.П. Губина, С.А. Емельянова, И.В. Ершовой, А.Г. Здравомыслова, И.А. Исаева, С.М. Казанцева, В.П. Казимирчука, Н.М. Коркунова, В.Н. Кудрявцева, А.Д. Кузьмичева, Б.Н. Курашвили, Д.И. Майера, М.И. Малеина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Некрича, В.С. Нерсесянца, Ю.Г. Орлова, С.А. Петровского, В.В. Попова, В.Ф. Попондопуло, В.Н. Синюкова, Ю.И. Скуратова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Т.Я. Хабриевой, Д.М. Чечота, В.Е. Чиркина, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершневича, Н.П. Шмелева, Ю.Б. Шубникова, Б.С. Эбзеева, Л.С. Явича, В.Ф. Яковлева.

Основополагающее значение для раскрытия темы имели работы по теории прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Г.И. Бровина, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.Н. Григоренко, Ю.М. Грошевого, В.З. Гущина, В.В. Долежана, Е.Р. Ергашева, В.К. Звирбуля, А.Г. Звягинцева, Ю.А. Каленого, В.В. Клочкова, Ф.М. Кобзарева, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, А.Н. Ларькова, В.Г. Лебединского, В.И. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Н.В. Муравьева, Л.А. Николаевой, Ю.Г. Орлова, А.А. Пономорева, М.Ю. Рагинского, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.А. Тхакушинова, А.А. Чувилева, М.С. Шалумова, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.

Нормативно-правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, носящие нормативный характер, и постановления Правительства, регулирующие предпринимательские и иные общественные отношения, формы, методы, порядок и основание администрирования государства в сфере экономики, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Эмпирической базой исследования послужили: материалы обобщения прокурорской и судебной практики; статистические и информационные данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации за 1975 – 2008 гг.; результаты прокурорских проверок за тот же период, исследований, проводимых автором в течение 30 лет. Использованы материалы 20 прокуратур субъектов Федерации, послужившие основанием к возбуждению уголовных дел. По специально разработанной анкете опрошено более 300 прокуроров-руководителей органов прокуратуры и «прокуроров-предметников» регионального уровня. В диссертации осуществлен научный анализ итогов парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Совете Федерации, посвященных фундаментальным проблемам экономической политики государства, роли и места прокуратуры в системе государственных органов, социологических опросов ВЦИОМ, Левада-центра, ИНДЕМ и других государственных и негосударственных научных центров.

Степень научной разработанности проблемы. В постсоветский период по заявленной проблеме не защищено ни одной докторской диссертации. Вопросам места, роли прокуратуры в системе органов государства уделено внимание в некоторых докторских диссертациях по специальности 12.00.11 и смежным специальностям, среди них: «Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации» (В.Г. Бессарабов – 2001 г.), «Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства (М.С. Шалумов – 2002 г.), «Правовое регулирование и прокурорский надзор в сфере отношений государства и религиозных объединений» (А.Г. Залужный – 2005 г.), «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации» (А.Ю. Винокуров – 2006 г.), «Проблемы теории и практики процессуальных и организационных отношений прокуратуры и суда в сфере уголовного судопроизводства» (Ф.М. Кобзарев – 2006 г.), «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы» (С.А. Осипян – 2006 г.).

Отдельные аспекты теории прокурорского надзора применительно к экономической сфере затронуты в кандидатских диссертациях В.М. Белецкого, Д.А. Мадякина, И.В. Барановой.

В ряду значимых для понимания сути прокуроско-надзорной деятельности в сфере экономики следует выделить диссертационные исследования аспирантов автора, в том числе диссертации И.А. Соколовой, посвященной проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной и муниципальной собственности в условиях приватизации государственного и муниципального имущества (2000 г.), Ю.Г. Насонова, в которой основное внимание сосредоточено на надзоре за исполнением законов о формировании доходной части бюджета (2003 г.), Д.В. Кречетова, исследовавшего методические аспекты прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации (2002 г.), Н.В. Субановой, посвященной надзору за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности (2004 г.). Особо следует выделить работы Э.Б. Хатова и А.В. Паламарчука, в которых дается обобщенная характеристика деятельности контролирующих органов как объектов прокурорского надзора, а также разработаны основы частной методики прокурорского надзора за исполнением законов о банках и банковской деятельности. Однако рассмотрение вопросов организации прокурорского надзора за исполнением законов экономического блока как одного из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры в трудах названных авторов носило не самостоятельный, а прикладной к рассматриваемой ими проблеме характер. Более того, работы многих авторов относятся к периоду несформированности правовых основ предпринимательства, в том числе неопределенности понимания предмета и пределов прокурорского надзора в новых условиях хозяйствования.

Научная новизна работы заключается в решении крупной научной проблемы по формированию новой организационной модели прокурорского надзора за исполнением законов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности – одного из важнейших направлений прокурорского надзора.

В работе впервые в постсоветский период с применением системного и концептуального подходов исследованы следующие отличающиеся новизной проблемы:

– выявлены тенденции и закономерности возникновения и развития прокурорского надзора в его национально особенной форме в экономической сфере во взаимосвязи и обусловленности с правовой основой жизнедеятельности, государственной системой управления, проведением экономических реформ;

– определены реальные правовые пути и механизмы преодоления противоречий, возникающих в процессе решения экономических задач государства и способов прокурорского воздействия на экономический правопорядок;

– сформулировано авторское видение предмета, пределов прокурорского надзора, содержания, критериальных признаков одного из важнейших направлений прокурорской деятельности;

– выделены факторы, влияющие на результативность прокурорского надзора в сфере экономики, сформулированы формализованные показатели эффективности прокурорского надзора в исследуемой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту: