авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления

-- [ Страница 4 ] --

В параграфе 3.2 анализируются основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В мировой практике сформировалось три подхода к установлению оснований такой ответственности. Первый предполагает установление основанием ответственности утрату доверия населения (избирателей) или выражение им недоверия соответствующими органу или должностному лицу. Согласно второму, основанием ответственность устанавливается только правонарушение. Третий подход сочетает первые два, когда ответственность перед населением может наступать как в результате утраты органом или должностным лицом местного самоуправления доверия, так и в результате совершение им правонарушения. В практике организации местного самоуправления в Российской Федерации на разных этапах реализованы все три. Исследование федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в исторической ретроспективе свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к сужению сферы применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Это проявляется, в частности в том, что основания такой ответственности ограничиваются совершением выборным лицом местного самоуправления правонарушения, что существенно ограничивает право населения муниципального образования влиять на органы местного самоуправления вообще и избираемых в органы местного самоуправления лиц, в частности. Такой подход не соответствует природе депутатского мандата, которым в соответствии с законом наделен депутат представительного органа муниципального образования, а также основам взаимоотношений населения и выборных должностных лиц местного самоуправления. Он противоречит основам муниципальной демократии. Закрепление установленного судом правонарушения в качестве основания отзыва депутата представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления может привести на практике к конкуренции процедур – процедуры ответственности перед населением и перед государством.

По мнению диссертанта, третий из перечисленных выше подходов является наиболее соответствующим конституционной модели организации местного самоуправления в России, что обуславливает необходимость восстановления соответствующей правовой конструкции в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В параграфе 3.3 рассматривается правовой механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В практике правового регулирования соответствующих общественных отношений используется универсальная мера ответственности - досрочное прекращение полномочий ответственного субъекта. Данная мера имеет различные формы: роспуск представительного органа муниципального образования, отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Каждая из них образует самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок применения соответствующей меры. К этим формам могут быть отнесены и добровольное сложение депутатских полномочий, уход в отставку по собственному желанию выборного должностного лица местного самоуправления в случае возникновения обстоятельств, могущих повлечь прекращение полномочий посредством отзыва, поскольку это также предполагает претерпевание субъектом неблагоприятных последствий, в данном случае, организационного характера, под угрозой применения публично-правового принуждения. В совокупности они образуют систему муниципально-правовых санкций3.

Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица представляет собой досрочное прекращение полномочий соответствующего субъекта на основе специально назначенного голосования. Это крайняя мера, применяемая к депутату или выборному должностному лицу местного самоуправления, когда все иные возможности демократического воздействия на него исчерпаны. Возможны и более мягкие меры воздействия: кол­лективное порицание, замечание со стороны представительного органа муниципального образования, предупреждение со стороны собраний избирателей, заслушавших отчет выборного лица о проделанной работе и т.д., которые позволяют достаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления.

Правовой механизм отзыва предусматривает использование формы непосредственной демократии - голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре отзыва диссертант выделяет шесть основных и одну факультативную стадию:

1) возбуждение вопроса об отзыве;

  1. назначение голосования по отзыву;
  2. подготовка голосования по отзыву;
  3. проведение голосования по отзыву;
  4. установление результатов голосования по отзыву;
  5. исполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву.

Факультативная стадия – повторное голосование по отзыву в случае признания итогов голосования недействительными.

Характеризуя эти стадии, диссертант раскрывает вопросы о субъектном составе инициаторов проведения голосования по отзыву; ограничениях активного избирательного права участников голосования; институте сбора подписей в поддержку инициативы отзыва; праве проведения агитационной кампании; ограничениях использования права на отзыв; правовых гарантиях от необоснованной постановки вопроса об отзыве; основаниях признания голосования по отзыву несостоявшимся, недействительным.

На основе обобщения практики применения отзыва в местном самоуправлении, автор выделяет причины и условия, затрудняющие его реализацию. Для их устранения, по мнению диссертанта, необходимо преодолеть несоответствие целей правового регулирования рассматриваемых общественных отношений по «оглашению» и по «умолчанию» путем сбалансированного решения трех задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой, в том числе, выборными органами и выборными лицами местного самоуправления.

В четвертой главе «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством» дается теоретико-правовая характеристика ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, анализируются ее основания, условия и механизм реализации.

Параграф 4.1 посвящен теоретико-правовой характеристике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В силу достаточно общего наименования ответственность перед государством вызывает неопределенность в ее трактовке и правовой характеристике. В муниципально-правовой науке сформировалось два подхода в определении пределов и отраслевой природы этой ответственности: она рассматривается в широком и узком значении. В широком смысле ответственность перед государством представляет собой совокупность ряда отраслевых видов юридической ответственности: уголовной, административной, конституционно-правовой и др. В узком смысле – это ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренная ст. 72-74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ за правонарушение в сфере правотворчества и за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Второй подход является наиболее распространенным в муниципально-правовой науке. Используя его, правоведы пытаются определить место этой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности и решить проблему соотношения ответственности за правонарушение в сфере муниципального правотворчества с ответственностью за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий.

Исследуя ответственность перед государством в комплексе ее проблематики, диссертант обосновывает вывод о конституционно-правовой природе данной ответственности и позиционирует ее как таковую в системе отраслевых видов юридической ответственности. По своей правовой природе ответственность перед государством (в узком смысле) однородна. Она наступает как при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления своих собственных, так и делегированных (переданных) полномочий и базируется на конституционной обязанности названных субъектов соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также гарантиях само­стоятельности органов местного самоуправления при осуществлении в установлен­ных пределах собственных полномочий и переданных отдельных государственных полномочий. Поэтому, по мнению диссертанта, нет достаточных оснований для обособления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в системе отраслевых видов юридической ответственности как самостоятельного специфического ее вида. Она обладает всеми существенными признаками конституционно-правовой ответственности.

В параграфе 4.2 анализируются основания и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено два основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством: совершение правонарушения и не надлежащее осуществление отдельных государственных полномочий. Проблема формализации первого основания состоит: 1) в определении объективной стороны состава правонарушения; 2) в решении вопроса о характере состава правонарушения (формального или материального); 3) в определении субъекта ответственности. Диссертант обосновывает вывод о необходимости расширения объективной стороны состава данного правонарушения; практической пригодности материального состава, предусматривающего обязательным признаком причинно-следственную связь между фактом принятия (издания) органом, должностным лицом местного самоуправления незаконного акта и нарушением (умалением) прав и свобод человека и гражданина; необходимости конкретизации субъекта правонарушения.

Основная проблема при определении второго основания состоит в решении вопроса об условиях ограничения этой ответственности. Эти условия связаны с обеспеченностью отдельных государственных полномочий соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. В работе обосновывается необходимость включения суда в механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий, в том числе при решении вопроса о наличии (либо отсутствии) оснований для применения мер ответственности.

В параграфе 4.3 рассматривается механизм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Противоправные действия этих субъектов влекут применение специальных мер принуждения, которые применяются государством и от имени государства с целью восстановления нарушенного правопорядка, обеспечения прав и свобод граждан и юридических лиц. Такими мерами являются:

- роспуск представительного органа муниципального образо­вания;

- отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации;

- временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;

- отзыв отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления были наделены.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования в форме роспуска или отрешения от должности, как мера юридической ответственности, носит чрезвычайный характер. Она применяется (должна применяться) только в тех случаях, когда все иные возможности демократического воздействия на ответственный орган или должностное лицо исчерпаны. В механизме ответственности перед государством эти меры носят факультативный, т.е. необязательный характер, поскольку закон не обеспечивает неизбежности претерпевания этих мер соответствующими субъектами даже при наличии оснований. Для устранения такой факультативности требуется наделение федеральных органов государственной власти - Президента РФ, Федерального Собрания РФ полномочием применения соответствующей меры в случае бездействия уполномоченных государственных органов или должностных лиц субъектов Российской Федерации. Включение данного полномочия в компетенцию названных субъектов является вынужденной, но необходимой мерой, направленной на обеспечение режима законности, сохранение единого правового пространства, прекращение и предотвращение нарушения прав и свобод человека и гражданина. Аналогичным образом диссертант оценивает и институт назначения временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (в случае его отрешения от должности) уполномоченными государственными должностным лицами, на период до вступления в должность вновь избранного главы.

Далее в работе рассматриваются правовые гарантии прав населения муниципального образования (граждан) в случае применения государственными органами рассматриваемых мер ответственности к органам и должностным лицам местного самоуправления, в системе которых центральное место занимает институт судебного обжалования роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности. Анализируя процессуальные сроки обращения в суд, диссертант отмечает необходимость приведения в соответствие с нормами Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, устанавливающих порядок обжалования в суд роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности, в части сроков обращения в суд и самого подхода к их исчислению.

Рассматривая новую для российской практики меру принуждения - временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочии органов местного самоуправления, а также механизм предотвращения вмешательства органов государственной власти в исключительную компетенцию населения и представительного органа муниципального образовнаия, автор обосновывает вывод о том, что по своей природе данная мера не является мерой юридической ответственности, а представляет собой меру защиты. Поэтому ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления» следует исключить из главы 10 «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью», сохранив ее в тексте закона в виде отдельной главы.

Необходимой предпосылкой реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является наличие эффектного механизма оперативного контроля за законностью деятельности ответственных субъектов. Автор рассматривает существующие механизмы государственного контроля, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, эффективную защиту государственных интересов и прав конкретного гражданина, а также его основные формы. Признавая недопустимость отмены правовых актов местного самоуправления во внесудебном порядке, диссертант поддерживает высказанные в научной литературе предложения о закреплении в федеральном законе правового механизма приостановления действия незаконных правовых актов местного самоуправления до рассмотрения соответствующего вопроса судом. Данный правовой механизм может стать важным инструментом обеспечения режима законности в сфере местного самоуправления.

В пятой главе «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами» рассматривается вопрос о юридической природе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, анализируются ее основания и условия, обобщаются процессуальные особенности реализации.

В параграфе 5.1 решается проблема определения юридической природы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. В муниципально-правовой науке ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью. Раскрывая вопрос о деликтоспособности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере гражданского оборота, автор определяет соотношение общей и гражданской правоспособности муниципальных образований. Общей чертой существующих исследований, посвященных гражданской правосубъектности органов местного самоуправления является фактичес­кое «расщепление» правового положения органа местного самоуправления на два лица: «властное» и «не властное» в зави­симости от осуществляемой им деятельности. По мнению диссертанта, признание какой-либо двойственности правового положения органов местного самоуправления не имеет правового обоснования. Любые действия органов местного самоуправления являются действиями самого муниципального образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления, в том числе в сфере гражданского оборота. При другом подходе стирается грань между правовыми ста­тусами органа местного самоуправления и статусом муниципального учреждения. В гражданских правоотношениях полномочия органов местного самоуправления реализуются в рамках института законного представительства, т.к. последние приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности от имени муниципального образования.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.