авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Финансово-правовые основы муниципального управления французской республики

-- [ Страница 3 ] --

Определение муниципального бюджета в современном французском законодательстве идентично определению государственного бюджета. Согласно статье L. 2311-1 Кодекса об административно-территориальных образованиях Франции местный бюджет - это юридический акт, в котором предусматриваются и утверждаются все доходы и все расходы местного коллектива на рассматриваемый календарный год.

Особое внимание в работе уделено принципам, которым подчинены местные бюджеты, а именно: универсальности, единству, годичности и специализации. На основе анализа перечисленных принципов и их фактической реализации, диссертант приходит к выводу, что правоприменительная практика не всегда и не во всем следует установленным принципам.

Рассматривая структуру местных бюджетов во Франции, автор отмечает существование, прежде всего, двух разделов, предусматривающих финансирование капиталовложений - функционирование публичных служб (section de fonctionnement) и инвестиций (section d'investissement), как в доходной, так и в расходной части.

При этом доходная часть местных бюджетов складывается из двух основных разделов - доходов от функционирования (налоговые поступления, государственные субсидии и дотации, доходы от услуг и т.д.) и доходов от инвестиций (доходы от использования недвижимости, от участия территориальных единиц в коммерческих проектах, от выданных кредитов и т.д.).

Останавливаясь более подробно на структуре доходов муниципальных бюджетов Франции, автором устанавливается, что она состоит из четырех принципиальных источников, а именно: местных налогов; государственных субсидий (дотаций); займов и доходов от собственности и услуг. В работе проводится подробный анализ каждого из этих видов доходов с позиций правового регулирования и практической реализации.

Диссертант обращает внимание, что особенностью фискальной автономии муниципалитетов является наличие государственной гарантии местным органам власти, в отношении передачи им сумм налогов независимо от сложности взимания и предоставляемых налогоплательщикам скидок и льгот со стороны центральных властей. Убытки муниципалитетов, возникающие из невозместимых обязательств, а также безнадежные долги и обязательства, к которым будет применено снижение, компенсируются за счет перечисления соответствующих сумм со стороны государства в пользу местных бюджетов.

Несмотря на процесс децентрализации, означающий расширение финансовой автономии местных органов власти, размеры государственных субсидий и дотаций местным бюджетам достаточно высоки.

Рассматривая расходы, диссертант указывает, что расходная часть местных бюджетов включает в себя не только разделение на обязательные и факультативные, но и одновременно с этим: расходы на функционирование и расходы на инвестиции.

Расходы на функционирование предназначены для покрытия административно-хозяйственных расходов, обеспечивающих нормальное функционирование местной администрации и выполнение возложенных на нее функций. К этой группе относятся расходы на персонал (зарплата служащих, пособия, премии), расходы на содержание местных служб (снабжение продовольствием, медикаментами, одеждой, оплата энергоносителей, покупка канцелярских принадлежностей, снабжение школ и др.), различные трансферты (на социальные цели, содержание транспорта, почты, телекоммуникаций, проведение праздников и т.д.) и проценты, выплачиваемые по займам и кредитам.

Расходы на инвестиции состоят из расходов на приобретение недвижимости, оборудования (для учебных заведений), инвестиций в жилищную сферу, долго- и среднесрочные ссуды (предоставляемые предприятиям, семьям, общественным ассоциациям), расходов на покупку ценных бумаг и т.д.

Основываясь на данных статистики и анализируя содержание расходных обязательств органов управления муниципалитетами Франции, диссертант приходит к выводу, что в последние годы наметилась тенденция к увеличению текущих расходов и, в первую очередь, расходов на персонал (служащих), что обусловлено общегосударственной политикой увеличения заработной платы государственных и муниципальных служащих. Одновременно с этим наблюдается некоторое снижение инвестиционных расходов.

В параграфе 2.1. «Особенности муниципального бюджетного процесса во Франции и механизмы государственного ограничения финансовой автономии муниципалитетов» отмечается, что, несмотря на конституционное закрепление принципа финансовой самостоятельности территориальных коллективов, во Франции сохраняется достаточно жесткая юридическая регламентация в отношении местных финансов, особенно применительно к процедуре принятия и исполнения местных бюджетов.

Автор констатирует, что процесс принятия местных бюджетов в отдельных территориальных коллективах сильно различается. В коммунах, объединяющих небольшое число жителей, бюджет разрабатывает часто один из муниципальных служащих, а в более крупных коммунах, департаментах или регионах над бюджетом работают финансовые подразделения с большим количеством специалистов. Тем не менее, бюджетный процесс территориальных единиц подчиняется некоторым обязательным правилам, и в первую очередь – в отношении сроков составления и утверждения бюджета (бюджетный календарь) и его структуры.

Особенностью бюджетного процесса французских муниципалитетов является то, что законодательство, предполагая подготовку проекта бюджета в течение года, предшествующего бюджетному, допускает принятие проекта бюджета (первоначальный бюджет, budget primitif) до 31 марта бюджетного года. Если местный бюджет не принимается в указанные сроки, то юридически допустимыми являются следующие процедуры:

во-первых, налоговые службы приобретают право взимать местные налоги в соответствии с налоговой базой, утвержденной местными выборными органами в предыдущем году,

а во-вторых, законом предусмотрена процедура принятия бюджета при вмешательстве префекта и Региональной счетной палаты, которая в течение месяца должна сформулировать предложения по урегулированию бюджета. Затем префект в течение 20 дней принимает окончательное решение в отношении бюджета, и в том числе - правомочен отклонить предложения Региональной счетной палаты, мотивируя при этом свои действия. В течение всего времени вмешательства префекта и Региональной счетной палаты местный коллектив лишен бюджетных полномочий4.

В отношении принятого и исполняемого местного бюджета местная ассамблея (выборный орган) наделяется полномочиями по внесению корректировок в бюджет, приняв до 1 июля бюджетного года - дополнительный бюджет или до 1 октября бюджетного года – иные финансовые документы, корректирующие бюджет. Дополнительный бюджет и корректирующие документы позволяют учесть изменения в экономической, социальной и финансовой ситуации и в соответствии с этим урегулировать доходы и расходы.

В диссертации акцентируется внимание на определенных особенностях исполнения местного бюджета, а именно на наличии принципа, согласно которого лицо, осуществляющее расходы, и лицо, фактически исполняющее платежные документы являются самостоятельными участниками бюджетного процесса. Так, исполнение местных бюджетов обеспечивает распорядитель кредитов (мэр, председатель выборного органа управления Генерального или Регионального совета, Совета межкоммунального объединения), а фактически осуществление расходов осуществляется казначеем (счетоводом, бухгалтером) независимым от местных властей. Далее диссертант подробно анализирует правовой статус названных субъектов.

Особое внимание в диссертации уделено механизмам контроля государства за местными финансами. Автор отмечает, что французская система внешнего контроля государственных финансов характеризуется наличием общенациональной структуры государственных бухгалтеров, работающих в административно-территориальных единицах страны (коммунах, департаментах и регионах).

В диссертации указывается, что с принятием в 1982 году вышеназванного закона «О правах и свободах…» и созданием 22 региональных счетных палат вся система внешнего контроля муниципальных финансов претерпела радикальные изменения. В соответствии с принципом, согласно которому «коммуны, департаменты и регионы управляются выборными советами», закон устранил административную и финансовую опеку представителей государства над административно-территориальными единицами, выражавшуюся в осуществлении широкомасштабного предварительного контроля. Как указывалось выше, административная опека была заменена контролем законности, осуществляемым местным представителем государства (префектом), полномочия которого сведены к возможности уведомления административного суда о документах, которые, по его мнению, страдают дефектами, или обсуждения вопроса о внесении поправок в такие документы. По мнению диссертанта в результате подобных действий, финансовая опека муниципалитетов со стороны государства заменена бюджетным контролем, осуществляемым административными властями, но после обязательного расследования, проводимого местным финансовым судебным органом, т.е. региональной счетной палатой.

В иных случаях, финансовые операции органов местного самоуправления подвергаются только последующему контролю, который является главной функцией региональных счетных палат. Диссертант анализирует состав, структуру, полномочия, порядок образования региональных счетных палат. Помимо этого, проведенный автором анализ функций, возложенных на региональные счетные палаты, позволил выделить следующие виды контроля, осуществляемого названными органами, как то: административный контроль бюджетов (так называемый бюджетный контроль), юридический контроль счетов и контроль эффективности управления бюджетными средствами. В заключении параграфа автор работы излагает процессуальные аспекты контроля местных финансов с участием региональных счетных палат.

Третья глава - «Проблемы муниципального финансирования в России и направления его совершенствования с учетом французского опыта» посвящена выявлению проблем, существующих в сфере формирования экономической основы местного самоуправления в России, а также выявлению направлений возможного использования в России французского опыта финансовой деятельности муниципальных образований.

В параграфе 3.1. «Проблемы формирования экономической основы местного самоуправления в России» отмечается, что в настоящее время российское местное самоуправление вступило в новую фазу своего развития, поскольку 1 января 2009 г. закончился переходный период к полномасштабному применению Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ).

Диссертант констатирует, что реализация муниципальной реформы предполагала внедрение европейских континентальных стандартов местного самоуправления. При этом концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако данный принцип вошел в противоречие с процессами централизации власти в стране, связанными с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти.

Далее, приводя данные российской статистики, диссертант обосновывает тезис о том, что эволюция налогового и бюджетного законодательства в нынешнем десятилетии ограничивает финансовую автономию и обеспеченность муниципальных образований.

В диссертации указывается, что в связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов (2 местных налога предусмотренных ст. 15 НК РФ вместо 23 местных налогов и сборов, предусмотренных ст. 19 закона РФ от 27.12.1991 г. «Об основах налоговой системы Российской Федерации») практически все муниципальные образования стали дотационными. При этом в структуре финансовой помощи местным бюджетом все большее значение приобретают не дотации, цели использования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т.е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые субъект Федерации считает необходимыми.

В результате анализа структуры доходов местных бюджетов в последние годы, автор отмечает, что муниципальные образования зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, а местные поселения в том числе – от позиции органов управления и экономического состояния муниципальных районов, на территории которого они расположены.

В качестве самостоятельных проблем формирования экономической основы местного самоуправления в России автор рассматривает проблему роста расходных обязательств местных бюджетов на фоне постоянного расширения перечня «собственных» вопросов местного значения в результате поправок, систематически вносимых в законодательство в течение 2004-2008 гг., проблему ненадлежащего финансового контроля со стороны органов местного самоуправления, а также - проблемы, связанные с недостаточным профессионализмом муниципальных служащих.

Причинами, обусловившими такое положение дел, по мнению автора, являются во-первых, наличие противоречий между тенденцией децентрализации местного самоуправления и процессами централизации власти в стране, связанными с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Во-вторых, отсутствие в законодательстве, а также в нормотворческой и правоприменительной практике государственных и муниципальных органов четкого представления о содержании и пределах финансовой самостоятельности местного самоуправления является причиной непоследовательности и противоречивости правового регулирования экономической основы местного самоуправления.

В параграфе 3.2. «Направления использования французского опыта муниципального финансирования в России» автор обращается прежде всего к анализу некоторых возможных предпосылок заимствования Россией французского опыта в вопросах как организации муниципального управления в целом, так и его финансового обеспечения в частности. О возможности такого заимствования свидетельствует и то обстоятельство, что современная Россия является государством, ориентированным на европейские стандарты управления, что подтверждается вступлением в Совет Европы. Кроме того, по мнению автора нельзя отрицать и определенное сходство правовых систем Франции и России, а также уже имеющийся успешный исторический опыт преемственности отдельных элементов формирования отечественного законодательства (например, российский Устав о векселях 1832 г. представлял собой некую рецепцию французского Code de commerce 1807 г.).

Также обращает на себя внимание и схожесть некоторых этапов формирования французской и российской государственности, связанных с движением от абсолютизма к федерализму (в российском варианте) и к централизации (во французском варианте), что не могло не оказать существенное влияние на все политико-правовые институты данных государств.

В диссертации определяются векторы совершенствования как системы местного самоуправления в целом, так и его финансового обеспечения.

В частности, диссертант предлагает усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. С этой целью, по опыту французских муниципалитетов, вполне оправданным видится введение местного налога на недвижимость, или ряда налогов, существующих в России до введения в действие ч.1 НК РФ. Также видится возможным рассмотрение вопроса о придании статуса «местных» некоторым из налогов, традиционно относящихся к региональным (ст.14 НК РФ) либо отнесение к налоговым доходам местных бюджетов увеличенной части отчислений от региональных и местных налогов по сравнению с существующими ныне отчислениями (ст.ст. 61-61.2 БК РФ). Помимо этого, автору видится необходимым введение некоторых платежей (на содержание местной инфраструктуры; за парковку автотранспорта; на организацию уличного освещения и т.п.), с приданием таковым статуса «сбор» и отражением их в перечне налогов и сборов ст. 15 НК РФ. Кроме этого в Налоговом кодексе РФ следует отразить в качестве фискального платежа местного значения институт самообложения, предусмотренный в настоящее время в ст. 56 закона № 131-ФЗ.

Также, по мнению автора, Российскому законодателю, учитывая французский опыт необходимо рассмотреть вопрос о возможности передачи местным администрациям части полномочий по администрированию местных налогов, расширив полномочия последних и отраженных в ч. 4 ст. 12 НК РФ.

Диссертант обращает внимание на недостаточную эффективность деятельности судебной системы по защите местного самоуправления, нежелание судов идти вразрез с позицией государственных органов ради защиты местного самоуправления, в том числе и вопросах финансовой обеспеченности муниципалитетов. Ключевая роль здесь должна отводиться административным судам, как это принято во Франции и во многих других странах.

Автор считает, что обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальными образованиями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

По мнению диссертанта, весьма полезным окажется и французский опыт осуществления финансового контроля на муниципальном уровне, особенно в контексте закрепления в российском законодательстве новеллы, касающейся контрольных органов муниципального образования. В этой связи французская практика организации и функционирования региональных счетных палат вполне могла бы найти свое применение и на российской почве в вопросах дополнительного контроля за финансовой деятельностью в муниципальных образованиях расположенных на их территории, благодаря чему российские муниципалитеты станут избегать ситуаций фактической неплатежеспособности.

В Заключении диссертант подводит итоги исследования и формулирует предложения по исследуемой проблеме.

В Приложениях в табличной форме содержится информация о ставках наиболее значимых местных налогах в некоторых регионах Франции, о размерах средних ставок основных прямых местных налогов применительно к различным уровням территориальных образований Франции, о структуре муниципального бюджета конкретных коммун (Париж, Тарб), о размере глобальной дотации функционирования, предоставленной коммунам.

III. ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ:



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.