авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти российской федерации, субъектов российской федерации и органами местного самоупра

-- [ Страница 5 ] --

Отмечается отсутствие единообразного законодательного подхода к определению объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и характеру его закрепления. Указывается, что, как правило, в законодательных актах дается развернутый перечень полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ по принятию нормативных актов, правоприменению, координации деятельности, контролю и надзору. Исключение составляют лишь некоторые федеральные законы, в которых содержится лишь возможность правового регулирования отношений законодательством субъектов РФ и осуществление контроля за реализацией принятых нормативных актов. Несмотря на закрепление перечня полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, большинство законодательных актов все же не дает исчерпывающего представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предмете совместного ведения вследствие открытости перечня полномочий.

Автор отмечает, что совместное ведение требует не только закрепления в законе перечней полномочий, но и взаимосвязи органов исполнительной власти Российской Федерации между собой в пределах, например, конкретной отрасли государственного управления. В федеральном законодательстве такая взаимосвязь практически не прослеживается. Лишь только на основе некоторых федеральных законов можно отметить единство отраслевого управления через закрепление единства системы органов, осуществляющих управление в соответствующей отрасли государственного управления, с определением общих отраслевых и межотраслевых направлений деятельности, с согласованием действий, предоставлением в органы исполнительной власти Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов РФ необходимой информации и документации.

На основе анализа законодательных актов обнаруживается некоторая непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения. Наиболее типичными недостатками определяются следующие:

  1. В перечне полномочий федеральных органов государственной власти наряду с полномочиями по принятию нормативных актов указывается и осуществление контроля за их исполнением. В перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ контроль за исполнением во многих случаях упускается.
  2. Полномочия федеральных органов государственной власти в отдельных нормативных актах формируются в зависимости от объекта ведения и территории ведения. В перечне же полномочий органов государственной власти субъектов РФ, сформированных по такому же принципу, некоторые полномочия, аналогичные федеральным, отсутствуют. Например, в Федеральном законе от 21 декабря 1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (в ред. от 1 января 2008г.) в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ отсутствует полномочие по осуществлению ведомственного пожарного надзора на объектах, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. В перечне полномочий органов государственной власти Российской Федерации такое полномочие предусмотрено. В названном же Законе в числе полномочий органов государственной власти федерального уровня предусмотрены организация и осуществление тушения пожаров при проведении мероприятий федерального уровня с массовым сосредоточением людей. Те же полномочия, но с акцентом на региональный уровень, в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ отсутствуют.
  3. В некоторых законодательных актах в перечне полномочий перечисляются помимо полномочий и функции органов.

На основании анализа федерального законодательства делается вывод об отсутствии в федеральном законодательстве достаточного представления о направлениях деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. В связи с этим формулируются основные предложения по совершенствованию законодательства, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов в предметах совместного ведения.

В параграфе втором «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ» рассматриваются проблемы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в пределах предметов собственного ведения.

Отмечается, что исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ формируется на основе вопросов их собственного ведения, по которым субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование в порядке ст. 73 Конституции РФ. Это те вопросы, которые не являются предметом исключительного ведения Российской Федерации и предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, то есть исключительную компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ будут составлять полномочия по решению вопросов ведения субъекта, по которым последние вправе принимать собственные законодательные и иные нормативные акты в их исполнение. К таким вопросам можно отнести те вопросы, регулирование которых не относится к федеральной компетенции, и вопросы совместной компетенции.

Опираясь на результаты изучения федерального законодательства, выявлены следующие положения, препятствующие формированию компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах собственного ведения: 1) действующее федеральное законодательство не содержит перечень предметов собственного ведения субъектов РФ, из которого можно вывести полномочия органов исполнительной власти; 2) отсутствует конкретность в формировании полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, содержащихся в отраслевых федеральных законах по предметам совместного ведения, что не позволяет определить с достаточной ясностью круг исключительных полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ; 3) перечни полномочий органов государственной власти в федеральных законах, принятых по предметам совместного ведения, являются в некоторых случаях открытыми, что затрудняет отнесение полномочия к полномочиям по предметам совместного ведения или к полномочиям по вопросам исключительного ведения субъектов РФ; 4) инвентаризация полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения в целях выяснения исключительных полномочий затрудняется в связи с отсутствием единого законодательного подхода к закреплению полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В некоторых законодательных актах полномочия разбросаны по тексту закона, в других законодатель ограничивается формулировкой «осуществляют полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации; 5) отсутствие четко регламентированных федеральных полномочий по предметам совместного ведения не способствует установлению «остаточной» компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ и позволяет федеральному законодателю в случае необходимости расширять сферу собственной прерогативы в различных отраслях государственного управления, сужая поле деятельности субъектов РФ. С одной стороны, отсутствие закрытого списка региональных полномочий фактически узаконивает процедуру перекладывания ответственности и финансирования с одного уровня на другой в зависимости от усмотрения Федерации, с другой – позволяет не обеднять государственное управление и подкреплять его новыми полномочиями, отвечающими потребностям времени.

На основе рассмотрения законодательных актов субъектов РФ, принятых в пределах ведения субъектов РФ, отмечается, что основной объем полномочий приходится на экономическую сферу (если суммировать законодательные акты всех субъектов РФ, принятые в данной сфере). Здесь наблюдается значительное число законодательных актов, детализирующих полномочия органов исполнительной власти в различных направлениях экономической и финансовой деятельности. Если брать в процентном соотношении, то законодательные акты субъектов РФ, регулирующие вопросы экономики и финансов, составляют около 69,5 %.

Второе место занимают законодательные акты, регулирующие различные стороны хозяйственной деятельности субъектов РФ. Их процентное соотношение составляет примерно 17,8 % от общего количества нормативных актов субъектов РФ по вопросам собственного ведения. В зависимости от местных условий и особенностей климатического состояния, географического положения соотношение таких законодательных актов в субъектах РФ различается по отдельным направлениям хозяйственной деятельности. Например, больший объем полномочий органов исполнительной власти в Краснодарском крае направлен на развитие сельского хозяйства. В Республике Хакасия, Приморском крае, Сахалинской области принято больше, по сравнению с иными субъектами РФ, законодательных актов в области заготовительной деятельности населения. Принятие социально-экономических и иных программ развития субъектов РФ происходит равномерно.

Отмечается, что практически во всех субъектах РФ приняты нормативные акты, устанавливающие полномочия органов исполнительной власти по реализации вопросов административно-территориального устройства, присвоения почетных наград и званий, управления государственной гражданской службой. В одних субъектах РФ приняты общие законодательные акты об административно-территориальном устройстве (Республика Ингушетия, Вологодская область, Тульская область), почетных наградах и званиях (Республика Калмыкия, Липецкая область, Рязанская область и др.), государственной гражданской службе (Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий автономный округ), в других отдельные вопросы указанных предметов ведения конкретизируется в иных законодательных актах. Так, например, в Ставропольском крае действуют законодательные акты, касающиеся вопросов административно-территориального устройства, территориального планирования. В Сахалинской области действует общий нормативный акт о почетных наградах и званиях Сахалинской области. Специальными законодательными актами предусмотрен порядок присвоения звания в отдельных отраслях жизни области (образования, здравоохранения, культуры). В Тульской области общие вопросы гражданской службы регулируются законом о государственной гражданской службе. Вопросы повышения уровня кадрового потенциала, поощрения служащих конкретизируются иными нормативными актами.

Общий анализ законодательных актов субъектов РФ показал, что компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам собственного ведения составляет около 15-17% от общего объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, передаваемым федеральными законами. Это объясняется, с одной стороны, достаточно широким полем федеральной компетенции и, с другой стороны, ее законодательной неопределенностью (отсутствием закрытого перечня федеральной компетенции), а также наличием полномочий по предметам совместного ведения.

Обращается внимание, что наряду с общими для органов исполнительной власти РФ (в области административно-территориального устройства, экономической и финансовой сферы) существуют и специфические полномочия, вытекающие из особенностей конкретного субъекта РФ. Особенности и специфические черты полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ автор связывает с рядом факторов: несовпадающее географическое, климатическое положение, наличие сырьевых ресурсов (промышленные, сельскохозяйственные регионы, субъекты, имеющие особые природные богатства – нефть, газ, золото и др.) и другие факторы. Имеет значение и тот фактор, что через реализацию полномочий органами исполнительной власти, субъекты РФ сохраняют свое историческое наследие, национальное и этнокультурное своеобразие, черты менталитета народностей и этнических групп каждого региона.

В параграфе третьем «Взаимосвязь организационного статуса и полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения» рассматриваются вопросы, связанные с организационной структурой органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, взаимосвязи полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Обращается внимание, что разграничение полномочий между органами исполнительной власти по вертикали в предметах совместного ведения должно соответствовать стратегическим и тактическим задачам административного управления. Масштабы государственных дел, сосредоточенные в федеральной и региональной плоскостях, предопределяют концентрацию административных полномочий на уровне центра или региона в соответствии с указанными задачами. При их игнорировании или утрате представления о задачах возможно рассеивание полномочий органов исполнительной власти по управленческой вертикали, ослабление взаимосвязей между ними. Несмотря на разноплановость задач, существует общая цель административного управления, для достижения которой и ставятся задачи, определяются полномочия органов. Данная цель заключается в сохранении управляемости государственными делами.

В условиях, когда два субъекта стремятся достигнуть общей цели, их действия должны быть сконструированы по единому согласованному принципу с четким разграничением направлений деятельности, форм, методов деятельности, ответственности. Это предполагает баланс между элементами, образующими статус субъектов, заключающийся в синхронных мероприятиях, основанных на координации, стимулировании и исключающих дублирование и несогласованность.

Для выявления баланса между компетенционными характеристиками органов исполнительной власти и федерального, и регионального уровней анализируются законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующие статус органов исполнительной власти.

На основе изучения законодательных и иных актов Российской Федерации, субъектов РФ о системе и структуре исполнительных органов государственной власти делается вывод об отсутствии оснований, способствующих формированию целостного представления о единстве системы исполнительной власти, заложенном в ст. 77 Конституции РФ.

Существенное внимание уделяется рассмотрению системы, структуры и функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Отмечается неопределенность структурной и функциональной организации органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, несогласованность между собой их полномочий. Формулируются предложения по синхронизации структурной и функциональной организации органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

В главе шестой «Разграничение полномочий между государственными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти местного самоуправления» рассматриваются проблемы формирования компетенции исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления на основе вопросов местного значения, установленными статьями 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 3 декабря 2008г.).

Параграф первый «Вопросы местного значения как основа формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления» посвящен рассмотрению вопросов местного значения, лежащих в основе формирования компетенции местных администраций как исполнительно-распорядительных органов.

Анализируется перечень вопросов местного значения, закрепленный в ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вносятся предложения по его совершенствованию.

На основе изучения федерального законодательства формулируются и обосновываются следующие выводы: 1) перечни вопросов местного значения, закрепленные в названных статьях закона от 6 октября 2003г. не учли всего многообразия отношения, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении вопросов государственного значения; 2) в Законе названы вопросы местного значения, которые в отраслевом законодательстве именуются полномочиями органов местного самоуправления; 3) отраслевым законодательством допускается, как это следует из рассмотрения перечня полномочий органов местного самоуправления, закрепление и иных вопросов местного значения в соответствующей сфере, области общественных отношений по сравнению с Федеральным законом от 6 октября 2003г.

Отмечается, что в уставе муниципального образования может быть предусмотрен дополнительный перечень вопросов местного значения. Это возможно, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в том случае, если эти вопросы: а) не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований; б) не отнесены к компетенции органов государственной власти; в) не исключены из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Закрепление таких положений, по мнению автора, не состоятельно по следующим основаниям: 1) перечень вопросов местного значения уже установлен самим Федеральным законом от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применительно к виду муниципальных образований; если вопрос исключается из компетенции органа местного самоуправления, то орган местного самоуправления лишается и полномочий по его осуществлению; орган местного самоуправления не вправе наделять себя полномочиями по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ; 4) на практике довольно затруднительно будет определить вопросы, отвечающие подобным установленным Законом требованиям.

Параграф второй «Полномочия исполнительных органов местного самоуправления» посвящен рассмотрению полномочий органов местного самоуправления на основе анализа федерального и регионального отраслевого законодательства.

Отмечается, что конституционное закрепление полномочий исполнительных органов местного самоуправления исходит из наличия собственных полномочий, осуществляемых по вопросам ведения муниципальных образований, и отдельных передаваемых полномочий по вопросам ведения государственных органов исполнительной власти.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.