авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти российской федерации, субъектов российской федерации и органами местного самоупра

-- [ Страница 4 ] --

В главе третьей «Теоретические проблемы установления предметов ведения и разграничения полномочий в системе исполнительной власти» исследуются сущность и способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Параграф первый «Сущность порядка формирования компетенции органов исполнительной власти» посвящен рассмотрению правовых основ и условий формирования компетенции органов исполнительной власти.

На основе изучения действующего федерального законодательства обосновывается, что правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения. Указывается, что в некоторых случаях для реализации компетенции органа исполнительной власти необходимы определенные условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции. В качестве условий реализации компетенции органа исполнительной власти, как считает автор, можно рассматривать наступление чрезвычайных обстоятельств, объявление военного положения, совершение правонарушения, получение информации о готовящемся правонарушении, возложение обязательств на орган исполнительной власти и др.

Значительное внимание уделяется сущности формирования компетенции органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления. Акцентируется внимание на следующих вопросах: 1) кто принимает решение о формировании компетенции органов исполнительной власти; 2) в каких актах закрепляется компетенция органов исполнительной власти. Опираясь на законодательный материал, отмечается, что на каждом уровне публичного управления сложился свой порядок принятия решения о формировании компетенции органов исполнительной власти и своя система нормативных правовых актов, закрепляющих компетенцию органов исполнительной власти.

Обосновывается, что вопрос о формировании компетенции органов исполнительной власти невозможно рассматривать в отрыве от проблем общественного развития, оказывающих непосредственное влияние на формирование сущностных характеристик конкретных сфер государственного и муниципального управления. На этом аргументируется алгоритм формирования компетенции органов исполнительной власти.

Параграф второй «Конституционный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления» посвящен изучению конституционных положений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Отмечается, что Конституция РФ не только признает принцип разграничения предметов ведения и полномочий в качестве основополагающего принципа федеративного устройства государства, но и непосредственно обеспечивает практическое решение вопроса о распределении предметов ведения в системе исполнительной власти.

На основании Конституции РФ классифицируются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления, рассматривается схема формирования полномочий органов исполнительной власти на различных уровнях публичного управления, способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти. Обосновывается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе принципа федеративного устройства: 1) исходя из п. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ, закрепляющие полномочия органов исполнительной власти, не могут противоречить федеральным законам; 2) по вопросам собственного ведения субъекты РФ самостоятельно регулируют полномочия органов исполнительной власти (п. 6 ст. 76 Конституции РФ); 3) по предметам совместного ведения субъекты регулируют полномочия органов исполнительной власти в соответствии с федеральными законами.

В параграфе третьем «Нормативный способ разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ в конституционных предметах совместного ведения» раскрывается порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основе федеральных законов, Указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ.

На основе изучения федерального законодательства по предметам совместного ведения рассматриваются различные варианты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается различная степень детализации полномочий в законодательстве. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое–либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.).

Обращается внимание, что характерной особенностью законодательства, разграничивающего полномочия по предметам совместного ведения, является и наличие отсылочных норм, создающих предпосылки необоснованного подзаконного регулирования. В нормативных актах, содержащих такие отсылочные нормы, форма правового акта, к которому норма отсылает, как правило, не устанавливается. Лишь в некоторых случаях, когда речь идет о регулировании полномочий федеральных органов, осуществляющих деятельность в конкретной сфере управления, встречается указание на форму нормативного акта.

Особенность современного законодательного подхода к разграничению объема дел органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ на основе конкретных нормативных актов, по мнению автора, состоит в следующем: 1) объем деятельности законодательных и исполнительных органов Законом не разграничивается; 2) в Законе разграничивается компетенция между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ (без уточнения на разграничение компетенции между законодательными или исполнительными органами); 3) в Законе устанавливаются полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ; 4) устанавливаются полномочия только одного уровня власти (федерального или субъектов РФ); 5) разграничение полномочий в Законе не проводится.

Делается вывод, что анализ федерального законодательного материала не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения.

Особое внимание уделяется анализу положений Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) относительно разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Отмечается несогласованность некоторых положений Закона с положениями Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, формулируются предложения по их устранению.

Обосновывается необходимость разработки отдельного конституционного закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Указывается, что данный нормативный акт должен отразить не только материальный, но и процессуальный порядок формирования и распределения властных полномочий в системе государственного управления, построенной на сочетании принципов централизации и децентрализации. Полномочия в законе должны формироваться с разбивкой на законодательные и исполнительно-распорядительные с обязательным финансово-бюджетным обоснованием.

В параграфе четвертом «Соглашения в системе способов разграничения полномочий по предметам совместного ведения» рассматривается конституционный порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти по предметам совместного ведения путем заключения соглашений.

Изучена договорная практика разграничения полномочий, на основе чего сформулированы следующие основные выводы: 1) согласительному способу регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, как правило, предшествует первоначальный договорный процесс о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ; 2) в государственно-правовом регулировании федеративных отношений соглашения выступали составной частью договоров или носили вторичный характер по отношению к договорам (Алтайский край, Чувашская Республики, Хабаровский край, Республика Саха (Якутия).

На основе анализа заключенных, начиная с 1994г., договоров и соглашений, выявлены и сформулированы следующие негативные черты договорного процесса: 1) в результате договорного процесса одни субъекты РФ необоснованно получали преимущества перед другими в финансовой, налоговой, бюджетной сферах (Республика Татарстан); 2) вопреки положениям ч. 3 ст. 11 Конституции РФ договоры заключались между Российской Федерацией и республиками в ее составе (Республика Татарстан, Республика Башкортостан); 3) исходя из географических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов РФ, происходило перераспределение предметов ведения Федерации, предметов совместного ведения, вводились не предусмотренные ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения.

Рассмотрев положения Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), автор приходит к выводу, что соглашения должны заключаться органами исполнительной власти субъекта РФ относительно тех полномочий, которые перечисляются в п. 2 ст. 26.3 закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные данные полномочия. Соглашения должны также заключаться федеральными органами в отношении полномочий, вытекающих из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст.26.3.1. Также отмечается, что соглашениями могут передаваться и полномочия субъекта РФ по предмету исключительного ведения субъекта РФ, если субъект РФ в силу своих особенностей не может обеспечить надлежащую реализацию прав граждан по данному вопросу ведения.

На основе изучения имеющихся в юридической литературе позиций ученых на соглашения как источник конституционного права, автор обосновывает позицию о необходимости рассмотрения соглашений как источника и административного права по следующим основаниям:

1. Областью действия административного права является государственное управление как вид государственной деятельности в узком (специальном) его значении.

2. Деятельность по управлению государством, обществом в рассматриваемом выше значении является областью приложения исполнительной власти.

3 Исполнительная власть как деятельность по управлению осуществляется через специально создаваемые органы, наделенные специфическими правами и обязанностями (полномочиями) по исполнению особых функций.

4 Соглашения призваны обеспечить согласованную работу федеральных и региональных звеньев государственных органов исполнительной власти путем распределения полномочий по вопросам ведения Российской Федерации и субъектов РФ, создающего необходимые предпосылки для слаженного функционирования подведомственных исполнительной власти сфер и отраслей государственного управления.

В главе четвертой «Формирование компетенции федеральных органов исполнительной власти» рассматриваются вопросы формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Параграф первый «Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации» посвящен всестороннему анализу законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих и регулирующих деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Это позволило сделать вывод о сосредоточении на федеральном уровне полномочий, связанных с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации, формированием единого экономического и правового пространства, по выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни.

Общий анализ основных направлений деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в предметах исключительного ведения Российской Федерации позволил сформулировать следующие основные выводы: 1. Рассредоточение полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти по представленным блокам и направлениям в рамках предметов исключительного ведения Российской Федерации условно. Многие полномочия и функции не позволяют отнести их с абсолютной долей точности к тем или иным направлениям. В некоторых предметах ведения Российской Федерации полномочия осуществляют не только федеральные органы исполнительной власти. Законодательно здесь закрепляется и доля участия органов исполнительной власти субъектов РФ, и исполнительных органов местного самоуправления. Сущность и объем такой доли различны: от непосредственного осуществления полномочий до участия в конкретном виде деятельности по предмету исключительного ведения Федерации. 3. Исключительный предмет ведения федерального уровня является, как правило, полем приложения компетенции нескольких федеральных органов исполнительной власти. 4. Предмет исключительного ведения Российской Федерации выступает объектом управленческого воздействия и Правительства РФ, и федеральных органов исполнительной власти. Объем закрепления полномочий Правительства РФ и органов исполнительной власти Российской Федерации в нормативных актах, регулирующих соответствующий предмет ведения, неравномерен. 5. Некоторые федеральные органы исполнительной власти для осуществления возложенных на них полномочий и функций обладают правом создания специальных служб.

В параграфе втором «Формирование компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации по предметам совместного ведения» рассматривается порядок разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указывается, что представить объем деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в предметах совместного ведения можно только на основании анализа действующих нормативных актов. Рассмотрение нормативных актов, закрепляющих полномочия и функции органов исполнительной власти федерального уровня, показало, что последние выполняют распорядительные, регулятивные, контрольные полномочия. Соотношение полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации с полномочиями органов исполнительной власти субъектов РФ неравномерно по предметам совместного ведения.

Отмечается, что когда по предмету ведения полномочиями обладают два субъекта, возникают следующие проблемы: а) по каким предметам ведения за органами исполнительной власти Российской Федерации целесообразно оставлять регулятивные, контрольные и надзорные полномочия и функции, а исполнительно-распорядительные передавать органам исполнительной власти субъекта РФ; б) по каким предметам ведения и в каком объеме передавать регулятивные, исполнительно-распорядительные, контрольные и надзорные функции органам исполнительной власти субъекта РФ; в) возможно ли совмещение указанных полномочий на одном уровне публичного управления.

Рассмотрение федерального законодательства выявило приоритет федерального уровня в определении основных направлений государственной политики в отраслях и сферах государственного управления, образующих предмет совместного ведения. В этом направлении региональная свобода сдерживается в целях придания единства экономическому, социально-культурному развитию. Рассмотрение конституционных и конкретизирующих их законодательных норм позволяет говорить о первичности полномочий федеральной исполнительной власти.

Указывается, что федеральная исполнительная власть стремится занимать лидирующее положение, имея приоритет решения наиболее проблематичных и важнейших для функционирования государства проблем. Поэтому в совместных предметах ведения федеральной власти законодатель постарался отвести решающую роль по всему спектру полномочий, дабы держать под контролем всю ситуацию в подведомственных сферах и отраслях. Исполнительная власть субъектов, как следует из анализа законодательства, получает полномочия более элементарного порядка.

Рассмотрение законодательного материала позволило сформулировать следующие положения, лежащие в основе разграничения управленческой компетенции между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения: 1) конституционная идеология разграничения предметов ведения и полномочий; 2) разграничение права собственности; 3) разграничение административного ресурса; 4) разграничение ответственности; 5) разграничение расходных полномочий.

В главе пятой «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ» рассматриваются вопросы формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов в предметах совместного ведения и в предметах собственного ведения субъектов РФ в рамках ст. 73 Конституции РФ.

Параграф первый «Формирование компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения» посвящен механизму формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.