авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти российской федерации, субъектов российской федерации и органами местного самоупра

-- [ Страница 1 ] --

На правах рукописи

Волкова Лариса Петровна

Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

12.00.14 – административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Саратов – 2009

Диссертация выполнена

в Государственном образовательном учреждении

высшего профессионального образования

«Саратовская государственная академия права»

Научный руководитель научный консультант, доктор юридических наук, профессор Конин Николай Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич, доктор юридических наук, профессор Юсупов Виталий Андреевич, доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович
Ведущая организация ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского»

Защита состоится «7» апреля 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.239.02 при ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Автореферат разослан «_____» ________ 2009 года.

Ученый секретарь,

диссертационного совета И.С. Барзилова (Морозова)

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Вопрос об организации исполнительной власти в Российской Федерации, основополагающими принципами построения которой являются единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) является принципиальным. Конституция РФ, устанавливая предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72), порядок формирования предметов ведения субъектов РФ (ст. 73), основные направления деятельности органов местного самоуправления (ст. 132), заложила не только фундамент разделения государственных дел в Российском государстве, но и обеспечила основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления.

Исполнительная власть, как это следует из сопоставления ч. 3 ст. 5 и ст.10, ст. 12, ст. 132 Конституции РФ, является составной частью единой системы государственной власти, проходящей сквозь уровни государственного (федерального и субъектов РФ) и муниципального управления. Наличие в Российской Федерации трехуровневой системы публичного управления предполагает не разделение исполнительной власти как таковой, а лишь разграничение полномочий между органами исполнительной власти по ее реализации. Поэтому, с одной стороны, требуется определить объем властного воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения в рамках конституционно установленных предметов ведения, с другой стороны, через единство исполнительной власти стремиться к обеспечению единства государственной власти в Российской Федерации.

Конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий являются исходным материалом для дальнейшей нормотворческой работы по установлению компетенционного пространства органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления. Однако действующим законодательством единый подход к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами местного самоуправления в конституционно установленных предметах ведения не выдерживается. Во-первых, не вполне учитывается сама сущность исполнительной власти, выражаемая в ее целях, задачах, функциях, формах и методах их осуществления. Во-вторых, отсутствует единый подход к употреблению понятий «предмет ведения», «компетенция», «полномочия», а в некоторых случаях происходит смешение данных понятий. В-третьих, Конституция РФ оставляет открытыми вопросы: а) о границах государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в пределах которых органы исполнительной власти субъектов РФ обладают всей полнотой исполнительно-распорядительной деятельности; б) что следует понимать под совместным ведением Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которых должны формироваться полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. В-четвертых, Конституция РФ не разграничивает компетенцию законодательных и исполнительных органов в установленных предметах ведения.

Наиболее существенной проблемой является разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ в предметах совместного ведения.

Положения об объеме федерального регулирования полномочий по предметам совместного ведения Конституция РФ не содержит. В связи с этим дальнейший порядок законодательного регулирования, финансового обеспечения, взаимодействия и контроля по предметам совместного ведения должен бы определяться в текущем законодательстве. Но не все перечисленные аспекты разграничения нашли свое нормативное отражение. Определить на практике оптимальное соотношение федерального и регионального регулирования полномочий органов исполнительной власти довольно сложно. Федеральный законодатель использует различные варианты регулирования полномочий органов исполнительной власти в предметах совместного ведения: от закрепления общих положений о разграничении до детализации полномочий. Причем степень детализации полномочий также различна. В одних нормативных актах дается развернутый перечень полномочий и федеральных, и региональных органов государственной власти. В других законодательных актах детализируются полномочия только федеральных органов государственной власти, а перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ ограничивается указанием на какое–либо одно или несколько действий (организует, осуществляет контроль и т.д.). В итоге федеральный законодательный материал не позволяет сформировать четкие представления о степени и глубине федерального регулирования полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения.

Согласно ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Изучение федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, закрепляющих статус органов исполнительной власти, показывает игнорирование конституционного принципа единства системы исполнительной власти. В нормах федерального законодательства и законодательства субъектов РФ полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения зачастую не согласуются, наблюдается параллельность федеральных и региональных полномочий, а также отсутствие должных форм взаимодействия. Такое положение обуславливает порой вывод о наличии на государственном уровне, скорее, двух независимых друг от друга систем исполнительной власти, чем ее единства.

Наличие огромного количества федеральных нормативных актов (в том числе подзаконного характера), определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, порождает пестроту правового регулирования на уровне субъектов РФ. Объем и характер закрепляемых в законодательных актах субъектов РФ полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения отличается большим разнообразием, что свидетельствует об отсутствии в субъектах РФ единой схемы формирования полномочий органов исполнительной власти на основе федерального законодательства.

Формирование полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ связано с проблемой установления предметов ведения, в пределах которых субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Конституционная и законодательная неопределенность границ собственной компетенции органов государственной власти субъектов РФ приводит к тому, что в Основных законах последних четко не прописываются те вопросы, которые явно несут на себе местную территориальную нагрузку. Как правило, субъекты РФ стараются давать открытые перечни вопросов вне пределов федерального и совместного ведения. С другой стороны, неопределенность границ федеральной и совместной компетенции по предметам, закрепленным в ст. 71 и 72 Конституции РФ, дает субъектам РФ возможность переносить в собственное ведение общественные отношения, вытекающие, по сути, из федеральной или совместной компетенции.

Исходя из смысла Конституции РФ, исключительная компетенция органов исполнительной власти субъектов РФ должна устанавливаться законодательством субъектов РФ. Однако такая конституционная модель не выдерживается. В некоторых случаях в федеральном законодательстве содержатся прямые указания на полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Неясность понятия «собственные полномочия субъектов РФ» приводит к противоречивым формулировкам и в самом федеральном законодательстве. Так, к примеру, в перечень ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) включаются полномочия, которые необходимо относить к собственному ведению субъектов РФ.

Существенное значение имеет форма разграничения полномочий. Конституция РФ (ч.2 ст. 11) предусматривает разграничение полномочий между органами государственной власти Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами. Передача полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ допускается соглашениями (ч.2 ст. 78 Конституции РФ). Федеральный закон от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) допускает разграничение полномочий федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. В науке административного права порядок разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе указанных форм не изучен. В результате многие важнейшие вопросы для практики функционирования исполнительной власти остаются открытыми (например, как согласуются между собой положения Конституции РФ и указанного Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ о формах разграничения полномочий; в каких случаях целесообразно заключать соглашения о передаче полномочий?).

Довольно робким в юридической науке остается подход в отношении проблемы разграничения полномочий между государственными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления. Если в отношении Российской Федерации и ее субъектов Конституция РФ устанавливает предметы совместного ведения, то в отношении субъектов РФ и местного самоуправления такая сфера нормативно не установлена, хотя фактически ее присутствие налицо. Во многом причина обусловлена нормами ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности и организационном обособлении местного самоуправления. Наличие общих сфер ведения и у государства, и у местного самоуправления свидетельствует о продолжении задач государственного управления на муниципальном уровне. Уже только это обстоятельство ставит под сомнение отсутствие какой-либо связи между государством и местным самоуправлением. Самостоятельность местного самоуправления обусловлена лишь организационно. Цели же муниципальной политики являются продолжением целей государственной политики. Поэтому через разграничение полномочий необходимо стремиться не к увеличению пропасти между государством и местным самоуправлением, а к сближению государственного и муниципального уровней и достижению принципа единства государственной власти, заложенного в положении ст.5 Конституции РФ. К тому же, новое законодательство о местном самоуправлении уже достаточно четко обозначило направление в сторону усиления государственной природы местного самоуправления. Например, ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.) прямо установила единство принципов организации муниципальной и государственной гражданской службы Российской Федерации.

Кроме того, юридическая наука не проводит исследований исполнительной власти на муниципальном уровне. Имеющиеся работы освещают в основном статус местных администраций как исполнительных органов. Если опираться только на конституционные положения о разделении государственной власти, то судьбу исполнительной власти на муниципальном уровне можно считать предрешенной (она не должна существовать). Однако, свойства исполнительной власти, заложенные в ее природе, сущность деятельности органов местного самоуправления свидетельствуют о том, что и на муниципальном уровне реализуется исполнительная власть. Проблема состоит в обеспечении взаимосвязи, взаимодействия государственных органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления, преемственности государственных и муниципальных начал в системе исполнительной власти, единства исполнительной власти, при соблюдении конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Изложенные обстоятельства, наряду с практической потребностью в четкой регламентации указанных оснований и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к научной литературе, освещающей различные аспекты темы. Важное значение для раскрытия механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти в вертикальном ее срезе имеют работы, посвященные анализу исполнительной власти, федерализма, конституцианализма, местного самоуправления, теории компетенции и др. Значительный вклад в разработку этих важных государственно-правовых и административно-правовых проблем внесли А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, И.И. Веремеенко, А.А. Гришковец, А.А. Демин, Н.М. Добрынин, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, Н.М. Конин, И.М. Лазарев,, В.М. Манохин, С.Н. Махина, В.Н. Медведев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, И.Н. Сенякин, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, В.А. Туманов, Н.В. Сухарева, О.Е. Кутафин, А.В. Колесников и др. Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева.

Проблемы организации власти на центральном и местном уровнях затрагивались в работах известных российских юристов и политиков еще в дореволюционное время (В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Велихова, А. Градовского, Н. Лазаревского, В. Лешкова), они показали взаимосвязь общественно-политической и общественно-экономической динамики с особенностями государственного устройства и развитием самоуправленческих начал в управлении.

Существуют квалификационные работы, Н.Г. Горшковой, А.Д. Барутенко, В.Д. Баширова, В.Н. Медведева, В.Г. Полянского, А.В. Чеснокова, посвященные проблемам исполнительной власти. Вопросы децентрализации стали объектом исследования диссертационных работ С.Н. Махиной, В.И. Савина. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ рассматриваются в работах М.В. Елисеевой, А.А. Миронова, С.В. Могучих, Е.С. Чурсиной, и др.

В научной литературе проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления анализируют такиу авторы, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Логинов, А.Н. Михеева, А.П. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.А. Уваровов, Е.С. Шугрина, и др. Отдельным элементам компетенции органов управления посвящены работы И.Л. Бачило, Л.И. Каск, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других ученых.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» издаются академические и вузовские журналы «Правовая политика и правовая жизнь», «Вестник СГАП», «Право. Законодательство. Личность», на страницах которых не утихают дискуссии ученых по поводу организации исполнительной власти в Российской Федерации, разграничения полномочий между уровнями публичного управления, соотношения государственной власти и местного самоуправления. На базе ведущих юридических вузов и факультетов проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.

Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема административной реформы, основным объектом которой является исполнительная власть. Значительный вклад в проблему совершенствования функциональной и структурной организации исполнительной власти как одного из основных направлений административной реформы внесли Н.А. Куликов, Н.П. Медведев, С.Е. Нарышкин, М.П. Петров, А.К. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.И.Татаркин., Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, и др.

Однако специальных монографических исследований, затрагивающих правовые основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.

Объект исследования правовой механизм формирования и разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти от федерального центра до муниципального уровня.

Предмет исследования природа исполнительной власти, аспекты разграничения полномочий, структура компетенции, способы формирования компетенции органов исполнительной власти, правовые основы разграничения полномочий органов исполнительной власти, местное самоуправление.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.