авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

Экономическая основа местного самоуправления в российской федерации: правовые аспекты

-- [ Страница 2 ] --

В диссертации отмечается, что экономическая основа занимает ключевое положение в системе местного самоуправления, Она фундамент деятельности органов муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

В ходе реформы местного самоуправления четко определились две проблемы, которые замедляют становление реальной демократии на местном уровне. Первая проблема - несовершенство федерального законодательства, и прежде всего межбюджетного регулирования. Вторая проблема - слабая финансовая база местного самоуправления 5

.

Во втором параграфе «Конституция Российской Федерации как основа правового регулирования экономической основы местного самоуправления» подчеркивается, что теоретико-правовой базой анализа экономической основы служат положения Конституции Российской Федерации.

Отдельная глава Конституции полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации (глава 8). В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В ст. 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция прямо называет такие полномочия местного самоуправления, как:

- владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и использование местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов;

- осуществление охраны общественного порядка.

В Конституции предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых ресурсов.

Статья 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимаются федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта Российской Федерации не может противоречить Федеральному закону.

В третьем параграфе «Развитие федерального законодательства об экономических основах местного самоуправления» рассматривается структура законодательства, регулирующего местное самоуправление в России.

В диссертации показывается, что при внешнем благополучии и всесторонности законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления, необходимо признать, что существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля.

Практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009). «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» выявила ряд правовых и других проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регионального законодательства и иных решений.

В сфере разграничения вопросов ведения между органами государственной и муниципальной власти основной проблемой правового регулирования остается нечеткое формулирование вопросов местного значения. 

Медленно решается проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления. Речь, прежде всего, идет о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований.

Во многих случаях вновь образованные поселения не занимаются вопросами местного значения, а передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Возможность заключения соглашений между районами и поселениями предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», но передать по такому соглашению можно исполнение только некоторых полномочий, а не вопросов местного значения. Однако повсеместное распространение получила практика передачи поселениями вопросов местного значения либо практически всех своих полномочий, что сводит на нет саму идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения на поселенческом уровне.

По данным Минрегионразвития 17758 поселений (82,2%) в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Это перераспределение носит «односторонний» характер в пользу муниципального района и на практике означает фактически формирование одноуровневой модели местного самоуправления.

Вновь созданная система публичной власти не совпала с постсоветскими реалиями размещения бизнеса, включая реорганизованные сельскохозяйственные предприятия, многие из которых либо исчезли, либо были существенно преобразованы. Границы муниципальных образований, которые установлены субъектами Российской Федерации фактически по границам административно-территориального деления, существующего с советских времен, не учитывают указанные выше реалии, существенные изменения в распределении экономического потенциала, людских ресурсов и другие изменения в организации жизнедеятельности на территориях. Отсутствует синхронность в реализации муниципальной реформы и других основополагающих реформ, в том числе аграрной. Поэтому вновь созданные сельские поселения оказались лишенными кадров и самостоятельных источников финансирования и, как следствие, в большинстве своем неэффективными.

В диссертации показывается, что в разных регионах эта проблема решается по-разному. Например, в Ярославской и Тульской областях через референдумы идет процесс укрупнения муниципальных образований. В Свердловской области с самого начала реформы создали городские округа с центром в виде крупного городского или сельского населенного пункта. Тюменская область идет по пути постоянного увеличения доходов местных бюджетов через программное финансирование с целью достижения конкретных результатов на конкретной территории муниципалитета. В Новосибирской области, Хабаровском крае, Красноярском крае развивается межмуниципальное сотрудничество, создаются межмуниципальные хозяйствующие субъекты. В Ульяновской, Калужской, Тверской областях – через обучение кадров, активную работу советов муниципальных образований осуществляется рациональное распределение ресурсов по каждому муниципалитету. В Ивановской области работа по повышению эффективности экономической деятельности ведется на основе формирования представительных органов местного самоуправления в муниципальных районах путем делегирования депутатов и глав входящих в этот район поселений, а также найма по конкурсу управляющего для всего района, который осуществляет межмуниципальные функции для поселений.

Во второй главе «Правое регулирование основных институтов

экономических основ местного самоуправления» рассматриваются различные аспекты правового регулирования финансовых и имущественных отношений в системе местного самоуправления.

В первом параграфе второй главы «Правовой статус муниципального имущества» отмечается, что муниципальные образования являются самостоятельными, субъектами права. Являясь публично-правовыми образованиями, органы местного самоуправления реализуют свои права и выполняют обязанности в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Фундаментом экономической основы МСУ является муниципальная собственность. Процесс ее формирования начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Порядок ее формирования был определен Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В развитие названного Постановления Президент России своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлияла приватизации. Ее результат - радикальное изменение структуры собственности в нашей стране. По данным Счетной палаты в результате приватизации доля муниципальной собственности в структуре собственности России составляет в настоящее время всего 6 процентов6.

Частная же собственность на территории муниципалитетов сформировалась в значительной своей части на капиталы лиц не заинтересованных в развитии реального производства, сохранении и совершенствовании инфраструктуры, в решении местных вопросов.

К тому же хотя государство сохранило за собой значительное число пакетов акций предприятий на территории муниципальных образований, их величина ниже контрольного и даже блокирующего пакетов.

К тому же новая структура собственности не была обеспечена для ее эффективного использования соответствующими рыночными институтами как экономическими, так и законодательными. Основы защиты и реализации прав собственности, особенно владельцев незначительных пакетов – миноритарных акционеров так и не сложились7

.

У органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на эти процессы какое-то заметное воздействие. В результате приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод. Так как предприятия продавались по остаточной стоимости, то и значительных поступлений в бюджеты муниципальных образований практически не было.

Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные со становлением муниципальной собственности.

Во-первых, на состоянии дел сказывается неполнота и противоречивость законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления. В результате множатся конфликты из-за муниципальной собственности, нарастают противоречия по поводу ее эффективного использования.

Конституция Российской Федерации, признает и гарантирует правовую защиту муниципальной собственности (ст. 8), право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).

Однако применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия механизма законодательного регулирования участия населения в управлении муниципальным имуществом. В диссертации обосновывается вывод, что население должно иметь возможность выражать свое мнение по этому поводу в формах прямого волеизъявления, особенно в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. В небольших муниципальных образованиях это может происходить на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

В диссертации отмечается, что системное управление муниципальной собственностью складывается из нескольких групп методов: правовых, экономических и финансовых.

Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Во-первых, как собственники своего имущества муниципальные образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов.

Во-вторых, по названной причине Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст. 126 ГК).

Во втором параграфе «Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов» обосновывается положение о том, что местные финансы – это базовый элемент местного самоуправления (ст.28). Раскрывается понятие «местные финансы» в Федеральном законе от 25.09.1997 N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статье 2 закона, «местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства».

Корни изучения роли финансов в системе местного самоуправления лежат глубоко в истории. Один из исследователей этой проблематики в дореволюционной России А.А.Мошкин писал в связи с этим: «Финансовое хозяйство местных общественных союзов более древнее по своему происхождению, чем государственное финансовое хозяйство....Отличие местного финансового хозяйства от государственного заключается, во-первых, в том, что органы общественного самоуправления, сами по себе, не являются субъектами финансового верховенства. Они действуют на основании полномочий государственной власти и только в пределах этих полномочий...» 8.

В советский период профессор Н.Н. Ровинский, характеризуя значение местных финансовых ресурсов, заметил, что на началах покрытия местных расходов местными же доходами местные финансы являются важнейшим методом децентрализации власти и автономного управления на местах 9

.

В соответствии со ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Статья 14 Бюджетного кодекса РФ определяет местный бюджет (бюджет муниципального образования) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Местный бюджет, так же как и бюджет любого другого уровня, имеет доходную и расходную части. В доходной части местного бюджета можно выделить:

- собственные доходы, за счет которых финансируется решение вопросов местного значения.

- субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

В настоящее время в ситуации финансово- экономического кризиса - главное его последствие для местного самоуправления - сокращение доходов муниципальных бюджетов. В первом квартале 2009 года они снизились на 11 процентов по сравнению с тем же периодом 2008 года.

Межбюджетные трансферты в 2009 году занимают более 31 процента в общем объеме доходов местных бюджетов. Это без учета субвенций, направляемых на обеспечение делегируемых полномочий. А для поселений и муниципальных районов эта доля достигает 60 процентов10. Таким образом, финансовая независимость местного самоуправления по прежнему далекая цель.

В диссертации аргументируется положение о том, что финансовую самостоятельность местного самоуправления следует относить к числу конституционно-правовых институтов. Данный принцип осуществления местного самоуправления, закрепленный в ст. 132 Конституции РФ, возможно, является небольшим (по совокупности норм) конституционно-правовым институтом, но не является «незначительным» по характеру отношений, им регулируемых. В юридической литературе отмечается, что государственно-правовой институт может содержать достаточно узкую группу норм конституционного права11, а малое число конституционно-правовых норм не означает неурегулированность общественных отношений12

.

К отношениям, которые регулируются данным конституционно-правовым институтом, необходимо относить:

1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование; в свою очередь, оно, в соответствии с Конституцией и законом, имеет местный бюджет и другие финансовые ресурсы, принадлежащие к числу объектов собственности муниципалитета, которыми муниципальное образование вправе распоряжаться самостоятельно и свободно.

2. Отношения, в которых одним из участников выступает население муниципалитета; данную группу отношений составляет процесс самостоятельного волеизъявления населения по финансовым вопросам муниципального значения.

3. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, которые осуществляют деятельность по решению вопросов местного значения в финансовой сфере самостоятельно и несут за ее ненадлежащее осуществление различные виды юридической ответственности.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.