авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Иванович       конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов российской федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правов

-- [ Страница 4 ] --

В третьей главе «Современные зарубежные модели конституционно-правового статуса и функционирования двухпалатного парламента. Единство в многообразии» на основе сравнительно-правового анализа разных моделей конституционного статуса двухпалатного парламента в зарубежных государствах рассматривается их опыт функционирования.

В параграфе 3.1 «Особенности конституционно-правового статуса двухпалатного парламента современного государства» отмечаются особенности реализации правового статуса двухпалатных парламентов зарубежных государств, которые могут быть использованы и для российского парламента.

Органы законодательной власти занимают важное место в политической системе многих стран. Большинство законодательных собраний в крупных демократически организованных странах, независимо от формы правления и формы территориально-государственного устройства, — двухпалатные (Австрия, Великобритания, Италия, Канада, США, Франция, Швейцария, Япония и др.). Приверженность к той или иной структуре парламента предопределяется конкретными условиями ее истории и традициями. В федеративных государствах выбор двухпалатной структуры чаще всего обусловлен особенностями территориальной организации государства.

В работе проанализирован конституционно-правовой статус двухпалатных парламентов: Федерального Собрания - в Австрии, Генеральных кортесов - в Испании, Генерального конгресса - в Мексике, Национального конгресса - в Аргентине, Парламента – в Бельгии, Национальной ассамблеи – в Нигерии и др. Исследованы особенности организации и функционирования палат в двухпалатных парламентах, таких как: Палата общин и Палата лордов (Великобритания); палата представителей и Сенат (США); Палата представителей и Палата советников (Япония); Национальное собрание и Сенат (Франция); Конгресс депутатов и Сенат (Испания); Национальный совет и Федеральный совет (Австрия); Народная палата «Локк сабха» и Совет штатов «Раджья Сабха» (Индия); Национальный совет и Совет кантонов (Швейцария); Сейм и Сенат (Польша) и др.

Сегодня бикамерализм (двухпалатная структура высшего законодательного органа) прочно утвердился в политико-правовой практике многих демократических стран и в этом смысле является одним из характерных признаков современного развитого парламентаризма. Бикамерализм воспринят не только федеративными, но и некоторыми унитарными государствами. По существу, здесь нужно говорить о разделении труда в системе законодательной власти. Не потеряли своей актуальности идеи Л. Дюги, полагавшего, что «лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»5. И как справедливо отмечал И.Бентам: «Если же обе палаты и в чем не соперничают между собой, то это ведет к упадку государственных принципов: тот, кто заручится большинством голосов в одной палате, может совершенно пренебречь другой.»6

Вопрос о преимуществах и недостатках двухпалатной и однопалатной парламентской структуры - один из самых спорных в конституционном праве. В качестве недостатков двухпалатной системы можно назвать связанное с ней «размывание» полномочий парламента как единого органа государственной власти, заложенную возможность возникновения конфликтов в структурах власти, а также усложнение и замедление законодательного процесса. Однако в пользу двухпалатной системы говорят иные аргументы: вторая палата способна исправлять ошибки и слишком поспешные решения первой палаты, способствовать более тщательной проработке законопроектов и принятию продуманных решений. Кроме этого обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти, более эффективно контролируют исполнительную власть, обеспечивают более широкое территориальное представительство избирателей, особенно в многонациональных странах.

В параграфе 3.2 «Конституционные основы организации и деятельности зарубежных двухпалатных парламентов» исследуется их организация и законодательная деятельность с целью выявления положительного опыта, пригодного для организации и совершенствования деятельности федерального и региональных парламентов в Российской Федерации.

Конституционные основы и формы организации и деятельности парламентов в зарубежных странах характеризуются значительным разнообразием, производны от исторических и политических условий, в которых они функционируют и развиваются. Принципиальное значение для организации деятельности законодательных органов имеет их самостоятельность (автономность) в решении организационных и процедурных вопросов. В большинстве стран основные положения, относящиеся к ключевым вопросам внутренней организации и соблюдения процедуры, содержатся в конституциях, а регламент принимается самим парламентом (палатами).

Можно выделить три основных варианта порядка созыва парламентских сессий. Первый состоит в том, что для созыва сессии не требуется какого-либо акта главы государства или правительства, парламент вправе заседать неограниченное время (так называемый принцип постоянно действующего собрания). Второй вариант организации работы парламента принят там, где для его созыва необходим акт главы государства — президента или монарха. Созыв парламента и решение вопроса об окончании сессии — его прерогатива, это полномочие глава государства реализует по совету правительства (кабинета). Подобная система едва ли совместима с принципом парламентаризма, согласно которому парламенту надлежит осуществлять контроль за деятельностью правительства и иметь возможность делать это без специального правительственного разрешения. Третий вариант, когда конституции устанавливают время начала и окончания сессии (точное число дней и месяцев). Обычно парламентские сессии проводятся один раз в год (США, Япония), два раза в год (Франция, Испания) и даже три или четыре раза (Индия).

В статьях 73 и 74 Конституции Испании предусмотрено, что палаты дважды в год собираются на очередные сессии: первую — с сентября по декабрь, вторую — с февраля по июнь. Палаты могут собираться на внеочередные сессии по требованию Правительства, Постоянной депутатской комиссии или по решению абсолютного большинства членов любой палаты. Внеочередные сессии созываются для обсуждения определенной повестки дня и завершают свою работу, как только эта повестка окажется исчерпанной. Палаты заседают совместно для осуществления иных, чем принятие законов, полномочий, специально предусмотренных для Генеральных кортесов в разделе втором Конституции.7

Что касается института роспуска парламента, то за время своего существования он претерпел значительные изменения. Первоначально он возник в Великобритании и применялся монархом как средство избавления от неугодной палаты. Прерогатива роспуска принадлежит обычно главе государства (Австрия, Великобритания, Испания, Италия, Германия, Япония). Однако глава государства делает это по предложению председателя правительства (Великобритания, Испания), либо правительства (Италия), либо после консультации с премьер-министром и председателями палат (Франция). Чаще всего роспуску подлежит только нижняя палата (Австрия, Великобритания, Франция, Япония), иногда при этом верхняя автоматически прекращает свои полномочия (Польша). В некоторых странах допускается роспуск одной или обеих палат (Италия). Конституция Испании предусматривает возможность роспуска палаты депутатов, сената и генеральных кортесов в целом. В Австрии существует институт не только роспуска парламента, но и его самороспуска.

Заседания палат парламента считаются правомочными при наличии кворума. Обычно требуется присутствие большинства (Испания, Италия, США, Франция), иногда — двух третей депутатов (Япония). В ряде стран вообще не требуется кворума (Великобритания, Израиль, Швеция). В Великобритании существует неписаное правило: если депутат по какой-либо причине не может присутствовать на заседании, он обязан уведомить об этом парламентского организатора («кнута») своей партии. Существуют разные способы установления программы работы сессии и повестки дня. Они могут определяться либо самим парламентом или его органами, либо правительством. Процедура ведения дебатов определяется правилами, установленными самими палатами. Организация дебатов возлагается на руководящий орган палаты — председателя и его заместителей (Великобритания, США) — либо коллегиальный орган (Франция).

Решения в палатах принимаются путем голосования. Обычно для решения требуется простое большинство голосов либо от общего числа поданных голосов, либо от общего числа членов палаты.

Парламентская практика почти не знает каких-либо общих руководящих органов для всего двухпалатного парламента. Каждая палата имеет свою структуру и собственные органы.

В большинстве парламентов должность председателя нижней палаты является выборной, как и заместителей (секретарей). Все они избираются из числа депутатов. Практика замещения должности председателя нижней палаты путем назначения монархом существует в Нидерландах. В ряде случаев председателем верхней палаты может быть должностное лицо, указанное конституцией (вице-президент — в США, Индии, Аргентине).

Одна из функций председателя — обеспечение порядка в палате. В связи с этим он наделен дисциплинарными правами. Например, по регламенту Национального собрания Франции только председатель вправе осуществлять такую меру дисциплинарного воздействия, как «призыв к порядку». В британской Палате общин спикер в случае нарушения порядка вправе распорядиться, чтобы депутат покинул палату на весь день заседания.

Одна из характерных особенностей внутренней организации законодательных собраний — наличие в них разветвленной системы комитетов и комиссий. В США комитеты играют более важную роль, чем комиссии. Кроме того, в комиссии могут входить и не члены Конгресса. В Италии Палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии количество комитетов – 20;

  Важное место среди комитетов занимают расследовательские (специальные). В некоторых парламентах создаются комитеты, осуществляющие связи с правительством (Австрия), иногда предусматривается создание объединенных комитетов палат (США и др.). Весьма своеобразная форма комитетов сложилась в Великобритании - так называемый комитет всей палаты. По существу, речь идет о преобразовании палаты в полном составе в комитет для обсуждения какого-либо отдельного вопроса.

Комитеты могут проводить слушания, заседания и выполнять свои функции не только в период сессии, но и между ними, проводить расследования по любому вопросу, подпадающему под их юрисдикцию, вызывать свидетелей, требовать представления документов и т.д. Столь же широки права расследовательских комитетов и следственных комиссий. Они могут вызывать свидетелей, требовать представления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы либо подвергнуты тюремному заключению (Польша, ФРГ).

Реальное функционирование парламентского механизма во многом зависит от существующей в той или иной стране партийной системы (однопартийной, двухпартийной или многопартийной). Независимые кандидаты образуют весьма незначительную группу и, как правило, не играют существенной роли.

В Великобритании две главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин — правительственное большинство и «официальную оппозицию Ее Величества». Статус официальной оппозиции имеет партия, вторая по количеству мест в парламенте. Ее лидер приобретает статус лидера оппозиции. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции «теневой кабинет» и назначает «теневых министров», которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики. В основу отношений между правительственным большинством и оппозицией положен принцип, согласно которому между ними не должно существовать коренных разногласий по вопросам, определяющим основы политического и конституционного строя.

Для образования фракции требуется определенное число депутатов, принадлежащих к партии, например во Франции требуется как минимум 20 депутатов. Можно отметить две модели взаимоотношений внутри парламентских фракций: «британской» и «американской». В «британской» модели существует тесная связанность членов парламентских фракций, жесткое и строгое их подчинение партийной дисциплине. Отношения правительственного большинства и официальной оппозиции в британском парламенте строятся как отношения двух команд, призванных оказывать поддержку лидерам. Для «американской» модели присуща меньшая связанность конгрессменов по партийной линии. Хотя влияние партийных фракций на законодательную деятельность конгресса здесь весьма велико, отношение депутатов к законодательным мерам не всегда определяется их партийной принадлежностью. Фракции в конгрессе менее дисциплинированы и прямо не подчинены главе исполнительной ветви власти.

Правовой статус депутата во многом зависит от того, имеет ли он свободный или императивный мандат. Большинство современных конституций исходит из принципа свободного мандата. Депутат рассматривается как представитель народа (нации), а не избирательного округа, от которого он избран (ФРГ). Депутатский мандат несовместим с выполнением некоторых государственных и частных функций, с членством в легислатурах субъектов федерации или регионов (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, США и др.). Однако во Франции, напротив, возможно совмещать членство в общенациональном парламенте с членством в региональных или местных выборных органах.

К числу депутатских привилегий относятся, прежде всего, освобождение от юридической ответственности за выражение мнений и высказывания в парламенте (иногда — голосование), запрет лишать депутата свободы без согласия парламента. Это общие конституционные принципы о депутатских привилегиях, иммунитете, индемнитете. Так, например, статья 26 Конституции Франции предусматривает, что «член парламента не может быть подвергнут преследованию, розыску, аресту, задержанию или суду за высказанное им мнение или голосование при исполнении своих функций»8.

Во многих парламентах принимаются особые правовые меры для защиты парламента и депутатов от правонарушений, образующих состав так называемого «неуважения к парламенту».

В случае если существует равенство палат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Бельгии, Бразилии, США, Швейцарии, Италии) либо вносится в любую из палат и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии. Будучи рассмотренным в одной из палат и одобренным ею, он передается в другую и вслед за этим возвращается в ту палату, в которую был внесен.

В странах, где в законодательной процедуре действует принцип нижней и верхней палаты, законопроекты вносятся в нижнюю палату, и затем уже принятый закон направляется на рассмотрение в верхнюю палату. В Конституции Италии закреплено, что любой правительственный законопроект рассматривается в одной из палат парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату.

Конституции и законы предусматривают определенный порядок издания актов делегированного законодательства (Великобритания, Австралия, Индия и др.). При этом парламенты используют свои полномочия не только для наблюдения за нормативными актами правительства, но и обсуждения более широких аспектов его политики.

В большинстве стран с двухпалатной системой закреплена ответственность правительства исключительно перед нижней палатой (Австрия, Великобритания, Индия, Испания, Франция, Япония). Но в случае провозглашения принципа равенства обеих палат правительство несет коллективную ответственность и должно пользоваться доверием обеих палат.

Относительно конституционно-правового статуса и организации региональных парламентов в зарубежных государствах можно наблюдать копирование ими отдельных элементов статуса, присущих общенациональным парламентам. Так, в США штаты копируют федеральную систему власти: они имеют парламент, называемый законодательным собранием или легислатурой, состоящий из двух палат. Исключение составляет штат Небраска, в 1937 г. учредивший у себя однопалатный представительный орган.

В Индии в каждом штате учреждается легислатура, которая состоит из губернатора и палаты (палат). Губернатор время от времени созывает Палату или каждую из Палат Легислатуры Штата, может закрывать сессию Палаты или одной из Палат, распускать Законодательное Собрание.

Каждая земля в ФРГ имеет свой однопалатный парламент (в Баварии — двухпалатный); формируемое парламентом правительство. Практика федеративных отношений в ФРГ выявила устойчивую тенденцию к усилению централизации государственного устройства, при которой перевес в сфере законодательства оказывается на стороне Федерации, а тяжесть исполнения законов ложится в первую очередь на земли.

В параграфе 3.3 «Регламент Парламентской Ассамблеи Совета Европы как перспективная модель деятельности парламента сложноструктурного государственного образования» исследуется правовая основа деятельности Парламентской Ассамблеи Совета Европы, а также вносятся предложения по использованию отдельных ее положений для организационного и правового регулирования деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.

В работе обращается внимание на отработанный годами в ПАСЕ статус «специально приглашенных делегаций» (Россия, ее парламентская делегация, находилась, например, в этом статусе с 1992 по 1996 гг. и выполнила определенные требования по подготовке к вступлению в Совет Европы). Данный статус предоставляется национальным парламентам европейских стран решением Бюро ПАСЕ после соответствующего обращения в ПАСЕ с официальным запросом председателя парламента страны. Члены делегации со статусом «специально приглашенного» вправе участвовать в заседаниях Ассамблеи, но без права голоса. Они могут выступать по разрешению Председателя Ассамблеи, принимать участие в заседаниях комиссий, подписывать предложения по проектам резолюций и рекомендаций и письменные заявления, участвовать в работе политических групп в соответствии с условиями, установленными самими группами.

В условиях сближения различных парламентских систем и возрастания многообразия конституционно-правовых институтов приобретается конкретно-исторический и национально-специфический потенциал отечественного парламентаризма, находящий отражение в конституционно-правовом статусе федерального и региональных парламентов в России.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.