авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

Правовая природа и правовой статус представительного органа муниципального образования в российской федерации

-- [ Страница 2 ] --

Основополагающим моментом диссертационного исследования послужил широкий подход к выявлению сущности правовой природы представительного органа муниципального образования, прояснение которой дает полную характеристику понятия «представительный орган муниципального образования». Для раскрытия данного понятия автор исследовал генезис его исторического развития в отечественной правовой науке. Это позволило сделать вывод, что выборность и коллегиальность преимущественно идентифицируются в качестве основных признаков представительного органа местного самоуправления. Между тем в научном юридическом сообществе имеется мнение, согласно которому во главу угла ставится наделение представительного органа муниципального образования статусом юридического лица
с соответствующими технико-юридическими атрибутами. Несомненно, различные точки зрения имеют право на существование. Однако, как полагает автор, данные определения полностью не отражают сущность и предназначение представительного органа муниципального образования, не учитывают вариативность формирования представительного органа муниципального района. Автор предлагает определение представительного органа муниципального образования, опираясь на следующие его признаки: формирование посредством выборов либо путем равного представительства, представление от имени и в интересах населения собственных полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, представительный орган муниципального образования — это выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, либо сформированный путем делегирования из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, и осуществляющий от имени
и в интересах населения собственные полномочия по решению вопросов местного значения.

Во втором параграфе «Общая характеристика правового статуса представительного органа муниципального образования» дана общая характеристика правового статуса в динамическом развитии теоретических подходов к определению понятия правового статуса, необходимых для более точного определения содержания правового статуса представительного органа муниципального образования.

В диссертации детально проанализированы представленные в юридической литературе различные точки зрения по поводу содержания правового статуса. При исследовании правового статуса представительного органа муниципального образования автор опирался на мнения ученых А. Н. Писарева и Ю. Д. Казанчева, определивших правовой статус, в частности, депутата как совокупность закрепленных законодательством прав, обязанностей, правовых и социальных гарантий деятельности.

Кроме того, учитывались мнения и других правоведов, использующих более широкий подход: Н. А. Богдановой, Б. Н. Габричидзе, Д. Д. Цабрии, Д. Н. Бахраха, А. Н. Лебедева.

Исследование вышеуказанных подходов и характеристик правового статуса различных субъектов права, а также анализ правового регулирования организации и деятельности представительного органа муниципального образования позволили автору сформулировать следующее определение: правовой статус представительного органа муниципального образования — это правовое положение данного органа, выражающееся в совокупности полномочий (прав и обязанностей), гарантий и ответственности, определяющее его сущность и социальное назначение.

Особое внимание уделено проблеме, связанной с наделением представительного органа муниципального образования статусом юридического лица. Автор разделяет мнение Н. Л. Пешина, предложившего относить представительные органы муниципальных образований к особым субъектам гражданского права. Это подтверждают установленные противоречия между нормами ГК РФ и Закона № 131-ФЗ. Указанный Закон называет субъектами гражданско-правовых отношений органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом, в то время как исчерпывающий перечень организационно-правовых форм юридического лица, установленный в ГК РФ, таковых не содержит.

Автор считает ошибочным обосновывать необходимость собственной правосубъектности представительного органа муниципального образования в гражданских правоотношениях решением такой узко поставленной задачи, как удовлетворение материально-технических потребностей, поскольку решение вопросов материального обеспечения данного органа вполне могло бы быть возложено на местную
администрацию. Делается вывод, что позиция законодателя в отношении статуса представительного органа муниципального образования, обладающего правами юридического лица, на сегодняшний день не представляется вполне оправданной.

Вторая глава «Организационно-правовые основы функционирования представительного органа муниципального образования» состоит из двух параграфов и посвящена подробному исследованию проблем формирования представительного органа муниципального образования и раскрытию организационно-правовых особенностей его деятельности.

Первый параграф «Проблемы формирования представительного органа муниципального образования» раскрывает особенности формирования представительного органа муниципального образования.

Констатируется, что не во всех представительных органах муниципальных районов и входящих в их состав городских поселений обеспечена пропорциональность представительства населения. Так, условие Закона № 131-ФЗ о числе депутатов от поселения, входящего в состав муниципального района (которое не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района), в силу многих причин зачастую затруднительно обеспечить на практике, начиная с главных — численности и плотности населения соответствующей территории, особенностей административно-террито-
риального устройства соответствующего субъекта РФ и заканчивая причинами организационно-управленческого характера при принятии решений о территориальной организации местного самоуправления.

Согласно пункту «а» ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» должно соблюдаться примерное равенство численности избирателей в избирательных округах с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 %, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30 %. Вместе с тем положения указанного Закона практически невозможно совместить с требованием п. 2 ч. 4 ст. 35 Закона № 131-ФЗ, поскольку в городах, входящих в состав районов, плотность населения, как правило, значительно выше, чем в сельской местности.

При наличии действующих в совокупности факторов (таких как превышение численности населения города в два раза и более численности жителей иных вместе взятых территорий района, достаточные экономические и социальные условия, развитая инфраструктура и т. д.) предлагается наделять города статусом городского округа. Хотя и при таком подходе возможны практические промахи, вызванные отсутствием в федеральном законодательстве критериев отнесения городов
к малым, средним и крупным.

Во избежание возникновения правовых коллизий, связанных с выдвижением инициативы о формировании представительного органа путем делегирования в период, когда уже назначены выборы, предлагается включить в п. 5 ст. 35 Закона № 131-ФЗ положение об ограничении выдвижения соответствующей инициативы в течение последнего года полномочий представительного органа муниципального образования.

Кроме того, остаются неясными вопросы, может ли быть отозвана соответствующая инициатива поселения после того, как ее начали поддерживать в других поселениях, и в какой срок ее возможно реализовать. Также в Законе № 131-ФЗ не предусмотрены возможность и процедура обратного перехода — от формирования представительного органа муниципального района путем делегирования к муниципальным выборам.

Данным Законом предписано, что сформированный путем делегирования от поселений представительный орган муниципального района может начать свою работу не ранее дня истечения срока полномочий избранного на муниципальных выборах представительного органа муниципального района. Однако Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что сроки полномочий депутатов, избранных на муниципальных выборах, в ряде случаев могут быть продлены (п. 2 ст. 8, п. 6, 9 ст. 81.1).
В то же время нельзя не обратить внимания на отсутствие оснований для продления сроков полномочий депутатов представительного органа
муниципального района, поскольку проведения выборов более не требуется. Депутаты представительного органа муниципального района, образованного по принципу равного представительства, не избираются на муниципальных выборах и могут приступить к работе после истечения срока полномочий представительного органа, сформированного на муниципальных выборах.

Состоящий из глав поселений и депутатов поселений представительный орган муниципального района в соответствии с абз. 3 ч. 5 ст. 35 Закона №  131-ФЗ в течение трех месяцев со дня начала работы должен закрепить в уставе муниципального района свой порядок формирования. Однако при этом возникает внутреннее противоречие между вышеупомянутым абз. 3 ч. 5 ст. 35 и ч. 4–8 ст. 44 данного Закона, которыми не предусмотрено каких-либо исключений по соблюдению установленного порядка принятия устава муниципального образования
и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав для данной ситуации.

Таким образом, анализ норм ст. 28 (об обязательности вынесения на публичные слушания проектов устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав), ч. 7 и 8 ст. 34 (о порядке изменения структуры органов местного самоуправления и сроках вступления в силу решения об изменении такого порядка), ч. 4 ст. 40 (о порядке изменения срока полномочий выборного должностного лица местного самоуправления),
а также указанных выше ст. 35 и 44 Закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод, что соответствующие изменения в устав муниципального района должны быть внесены представительным органом текущего созыва, сформированным на муниципальных выборах, с обязательным обсуждением проекта устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав на публичных слушаниях.

Если же такие изменения будут приняты представительным органом нового созыва, сформированным по принципу равного представительства, то в соответствии с абз. 2 ч. 8 ст. 44 Закона № 131-ФЗ они вступят в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, принявшего решение (муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав) об изменении порядка формирования, структуры и полномочий органов местного самоуправления.

Несмотря на общее признание необходимости повышения роли сходов в осуществлении полномочий представительного органа, говорить о полноценной реализации Закона № 131-ФЗ в части применения положений о сходах граждан пока преждевременно.

Делается вывод о том, что предусмотренная данным Законом императивная норма, согласно которой «численность населения, обладающего избирательным правом, превышающая 100 человек», обусловливает обязательное избрание представительного органа поселения, может приводить к дестабилизации структуры органов местного самоуправления и самого представительного органа поселения. Ведь
в столь небольших по численности населения поселениях даже небольшой «люфт» в сторону уменьшения численности избирателей, вызванный, например, миграцией или смертью нескольких из них, автоматически влечет упразднение представительного органа поселения.

Автор считает целесообразным при определении максимальной численности жителей муниципального образования, которые вправе проводить сходы, учитывать специфические особенности Дальнего Востока и Крайнего Севера, где вопросы местного значения в ряде поселений исторически решаются на сходах, и предлагает расширить содержание ст. 82.1 Закона № 131-ФЗ. Такое расширение предлагается осуществить путем включения в нее диспозитивных норм, позволяющих учесть влияние местных обычаев и традиций данных народов на особенности формирования и осуществления функций представительного органа муниципального образования посредством сходов в небольших самоуправляющихся местных сообществах, превышающих по численности жителей, обладающих избирательным правом, 100 человек.

Автором исследованы правовые проблемы, связанные с неоднозначностью правового статуса схода как органа, правомочного выдвигать инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях. Федеральным законом от 25.12.2008 № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в ст. 25 Закона № 131-ФЗ, согласно которым сход граждан может проводиться
в целях выдвижения инициативы населения, проживающего в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления.

Внесение вышеназванных изменений противоречит основным положениям Закона № 131-ФЗ о том, что сход — это форма замены представительных органов в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. На территории населенного пункта с низкой плотностью населения должно проводиться собрание, поскольку такой населенный пункт мог находиться на межселенной территории и не наделяться статусом поселения.
В этой связи предлагается дополнить ч. 1 ст. 29 Закона № 131-ФЗ
абзацем следующего содержания: «Собрание граждан, проживающих
в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, может проводиться в целях выдвижения инициативы населения по принятию решения о невхождении его в состав поселения и ненаделении его статусом поселения, а также иным вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления», исключив, соответственно, ч. 10 из ст. 25 названного Закона.

Во втором параграфе «Организационно-правовые формы деятельности и структура представительного органа муниципального образования» раскрываются основные особенности структуры и деятельности представительного органа муниципального образования.

Делается вывод, что формулировка «организация деятельности представительного органа муниципального образования» достаточно расплывчатая и нуждается в конкретизации в уставах муниципальных образований, поскольку под ней могут пониматься любые организационные действия по подготовке и проведению заседаний представительных органов, внесению предложений по повестке заседаний, организация исполнения и проверки исполнения принятых нормативных правовых актов (решений, постановлений, распоряжений).

Законом № 131-ФЗ установлено, что на свое первое заседание представительный орган должен созываться главой муниципального образования не позднее чем через три недели после официального опубликования итогов выборов и в количестве не менее чем двух третей депутатов представительного органа нового созыва. Однако прекращение в силу ряда причин полномочий более одной трети депутатов может привести к тому, что число депутатов представительного органа муниципального образования составит менее двух третей от установленной численности. В этом случае возникнет необходимость признания судом состава депутатов представительного органа муниципального образования неправомочным, полномочия данного органа в такой ситуации прекращаются досрочно.

По смыслу ч. 18 ст. 35 данного Закона в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа проводятся досрочные муниципальные выборы в указанный представительный орган.

Согласно принципу непрерывности осуществления муниципальной власти полномочия представительного органа муниципального образования не могут прекратиться, они лишь приостанавливаются
в связи с невозможностью их осуществления депутатами данного (одного) созыва в следующих случаях: добровольное сложение полномочий
в порядке самороспуска, вступление в силу решения соответствующего суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, роспуск, преобразование муниципального образования.

Однако в п. 2 ч. 16 ст. 35 Закона № 131-ФЗ закрепляется только одно основание для признания неправомочным состава депутатов представительного органа муниципального образования: «в связи со сложением депутатами своих полномочий».

Автор делает вывод, что понятие «досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования», его основания и установленный порядок имеют некоторые несоответствия и недостатки.

Закон № 131-ФЗ не позволяет изменять структуру органов местного самоуправления до истечения сроков полномочий представительного органа муниципального образования. В связи с этим, как это часто бывает, не представляется возможным оперативно сформировать контрольный орган муниципального образования. В то же время отмена этого ограничения может негативно сказаться на стабильности деятельности органов местного самоуправления.

Третья глава «Основные элементы правового статуса представительного органа муниципального образования» включает в себя два параграфа и посвящена раскрытию содержания данных элементов.

В первом параграфе «Компетенция и гарантии деятельности представительного органа муниципального образования» исследуются различные подходы к понятию «компетенция» и отдельные наиболее значимые, по мнению автора, проблемы, касающиеся полномочий представительного органа муниципального образования.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.