авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |

Государственная власть и местное самоуправление в россии: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

-- [ Страница 7 ] --

По мнению диссертанта, с точки зрения процедур, местный референдум будет проводиться по-прежнему, однако его значение, как и, в целом, степень участия населения в решении вопросов местного значения до некоторой степени уменьшены. Это является еще одним доказательством того, что реформа местного самоуправления может привести к превращению дуалистической модели взаимоотношений в административную.

Анализ законодательных позиций, регулирующих институт муниципальных выборов, позволил диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления, оно по-прежнему остается связанным с населением муниципальных образований, и в связи с этим его природа не может быть охарактеризована исключительно как государственная.

В целом, диссертант утверждает, что Федеральный закон 2003 г. несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. Это означает, что государство обозначает свой интерес к более детальной регламентации всех местных дел.

Анализ норм Федерального закона 2003 г., регулирующих порядок проведения собрания и реализации правотворческой инициативы, а также их сопоставление с соответствующими положениями Федерального закона 1995 г. позволяют диссертанту утверждать, что общественные черты сохраняются в природе местного самоуправления. Оно по-прежнему осуществляется населением муниципальных образований, и в связи с этим в его природе наличествуют общественные черты.

По мнению диссертанта, федеральному законодателю следует развить положения, касающиеся обращений граждан в органы местного самоуправления, предоставив субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных гарантий реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления.

Важный вопрос, по мнению диссертанта, обойденный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»15, – деятельность муниципальных предприятий, учреждений и других подобных организаций. Жители муниципальных образований в повседневной жизни сталкиваются с ними даже чаще, чем с органами и должностными лицами местного самоуправления. Но право на обращение к ним не устанавливается Федеральным законом. Диссертант предлагает урегулировать этот вопрос, причем именно на уровне субъектов Российской Федерации, имеющих четкое представление об особенностях деятельности в муниципальных образованиях данных структур.

Новая форма прямой демократии, подлежащая обязательному применению на местном уровне согласно ст.28 Федерального закона 2003 г., – публичные слушания. Цель ее – обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Но положения законодательства, регулирующие данный институт, представляются диссертанту далеко не бесспорными.

Помимо названных, нормы Федерального закона 2003 г. установили и ряд других форм прямой демократии, посредством которых могут решаться определенные вопросы местного значения. Их анализ позволил диссертанту сделать выводы о том, что федеральная реформа местного самоуправления привела к трансформации тех элементов системы местного самоуправления, которые позволяют населению непосредственно решать вопросы местного значения. С одной стороны, их роль уменьшилась, круг решаемых вопросов ограничился; стало очевидно преобладание консультативных форм над императивными. С другой стороны, влияние населения на органы местного самоуправления в случае эффективного использования института императивного мандата сохранится, органы местного самоуправления не полностью «отрываются» от населения муниципальных образований и не становятся окончательно составной частью государственного аппарата. Хотя тенденция, как представляется, именно такова. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления непрерывно тяготеет к изменениям, и эти изменения могут быть направлены либо в сторону децентрализованной модели взаимоотношений, либо в сторону административной. Проведенное исследование в отношении форм прямой демократии позволяет утверждать, что новое федеральное законодательство ориентирует «движение» данной модели именно в последнем упомянутом направлении.

Параграф второй посвящен формам участия населения в осуществлении муниципальной власти через органы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, отличия органов местного самоуправления от органов власти государственной четко прослеживаются в Конституции России. В качестве таковых выступают: во-первых, субъект, который данные органы представляют и от имени которого совершают любые юридические действия, во-вторых, территориальные пределы юрисдикции властных органов, в-третьих, исключительные, им одним присущие особенности.

В структуру местного самоуправления входит два вида органов местного самоуправления: общей и специальной компетенции. Хотя данная классификация иногда приводит к трудно разрешимым вопросам: например, в теории муниципального права можно выделить проблему, к какому из перечисленных видов органов следует отнести местную администрацию и следует ли считать ее единым органом или совокупностью органов.

На основе анализа нормативных правовых актов, определяющих устройство и структуру органов местного самоуправления, диссертант делает вывод о том, что к 2003 г. уже была сформирована нормативная база, достаточная для становления системы органов местного самоуправления. Специфика муниципальных образований, и прежде всего размер их территории и численность населения, предопределяла значительное разнообразие в правовом регулировании структуры органов местного самоуправления каждого муниципального образования. Но эти особенности не во всем были учтены в Федеральном законе 2003 г. Часть 1 ст.34 Закона закрепила унифицированную структуру органов местного самоуправления.

В работе исследуется вопрос о применимости принципа разделения властей на уровне местного самоуправления с целью определения специальной системы органов, осуществляющих функции социального управления на местах. Диссертант доказывает, что Федеральный закон 2003 г. на уровне местного самоуправления фактически реализует принцип разделения органов в зависимости от их компетенции. Это означает распространение принципов организации государственной власти на местное самоуправление и еще раз подтверждает факт развития системы местного самоуправления в направлении ее большего соответствия основам организации государственной власти и их более выраженного подчинения государству. Данный вывод подтверждается исследованием соответствующих норм Федерального закона 2003 г.

Федеральный закон 2003 г., и это его несомненное достоинство, учел ряд ошибок Федерального закона 1995 г., допущенных при регулировании системы органов местного самоуправления. Но вместе с тем, по мнению диссертанта, в ряде случаев Федеральный закон 2003 г., регулируя эту систему, воспроизвел недостатки Федерального закона 1995 г. По мнению диссертанта, серьезного уточнения требует статус избирательной комиссии муниципального образования. Провести такое уточнение без признания единства системы органов публичной власти, охватывающих и государственную власть и местное самоуправление, вряд ли будет возможно.

Анализ норм Федерального закона 2003 г. позволил диссертанту утверждать, что только на федеральном уровне будет определяться компетенция органов местного самоуправления, что еще раз свидетельствует о развитии дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной и встраивании органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Принципиально новыми для муниципального законодательства Российской Федерации являются положения Федерального закона 2003 г., допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым, на уровне теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления.

Ст.12 Конституции Российской Федерации, с одной стороны, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, с другой стороны, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы местного самоуправления.

По мнению диссертанта, введение подобных правовых конструкций означает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, «встроенность» местного самоуправления в систему государственных органов. Таким образом, данная норма может быть обжалована по мотиву нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Хотя, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления, государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий. Проблема заключается в неточностях формулировок ст.12 Конституции Российской Федерации при определении соотношения государственной власти и местного самоуправления. В результате данная норма Конституции может стать фиктивной.

Подводя итоги, диссертант делает выводы о том, что развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели в Российской Федерации может стать началом процесса превращения системы местного самоуправления в систему местного государственного управления. Этот процесс следует расценивать как негативный лишь в том случае, если он сопровождается отступлением от общепризнанных демократических стандартов. Эффективная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть построена лишь при условии четкого распределения функций: органы государственной власти решают вопросы государственного значения, население и общественные институты решают вопросы общественного характера. Органы публичной власти при этом не должны заниматься частноправовой деятельностью. Наиболее правильным в условиях неразвитого гражданского общества в России, полагает диссертант, следует признать сохранение определенных общественных функций за местным самоуправлением как институтом, пользующимся государственной поддержкой, и из этого следует вывод о необходимости разумного самоограничения государства в процессе «встраивания» местного самоуправления в свою систему.

Глава пятая «Экономические основы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена организации местной экономики, которая является важнейшей, по сути, основной сферой деятельности субъектов местного самоуправления. Экономические причины, по мнению диссертанта, стали и одной из предпосылок отделения местного самоуправления от государственной власти. В этой области наиболее ярко проявляется дуалистический характер российского местного самоуправления. С одной стороны, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации признают муниципальные образования субъектами гражданского права, выступающими в гражданском обороте на равных основаниях с государством, физическими, юридическими лицами и иными его участниками. С другой стороны, органы и должностные лица местного самоуправления вправе управлять местной экономикой, осуществлять правовое регулирование этой сферы, т.е. выступать в качестве публичного субъекта, диктующего свою волю другим участникам гражданского оборота. При этом местное самоуправление должно подчиняться государственным установлениям, исходить в своей экономической деятельности из норм, установленных законодательством Российской Федерации.

Диссертант обосновывает тезис о том, что для различных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления характерны и различные типы экономического взаимодействия государственных и местных органов. Государство установило особую форму собственности - муниципальную, гарантировало ряд имущественных прав муниципалитетам. Но если в период с момента принятия Конституции Российской Федерации и до 2000 г. муниципальные образования рассматривались как самостоятельные субъекты не только в частноправовых, но и в публичноправовых вопросах, то в настоящее время, в свете положений нового законодательства, они сохранили лишь право самостоятельного участия в гражданском обороте на равных с другими субъектами гражданского права основаниях. Свою самостоятельность в публичноправовом смысле, т.е. в качестве субъекта, регулирующего отношения в сфере экономики, местное самоуправление во многом утратило. В целом, пятая глава включает в себя два параграфа.

Параграф первый посвящен правовому регулированию экономической основы местного самоуправления. Диссертант критикует положения Федерального закона 2003 г., устанавливающие, что экономическая основа местного самоуправления, включая пообъектный состав муниципальной собственности, должна быть жестко регламентирована государственной властью, а органы местного самоуправления должны быть фактически лишены права регулирования экономических отношений. Диссертант не разделяет и высказываемую исследователями позицию о том, что государство, делегируя органам местного самоуправления полномочия, не обязано обеспечивать их выполнение соответствующими материальными ресурсами.

По мнению диссертанта, если допустить на местном уровне принятие экономически необоснованных решений, то неблагоприятные социальные последствия, которые их принятие неминуемо повлечет, устранять придется государству, что, естественно, приведет к прямым (и, вероятно, существенным) финансовым потерям. Таким образом, принцип ответственности за последствия принятия экономических решений действует как «сдерживающий» местное самоуправление. А наличие принципа соразмерности полномочий и ресурсов позволяет государству и его органам возлагать на местное самоуправление решение лишь ограниченного ряда государственных задач. Диссертант полагает, что соразмерность – это важнейшее условие сосуществования государственной власти и местного самоуправления, и если его отменить, местное самоуправление может оказаться «задавленным» социальными обязательствами, которые будут на него переложены органами государственной власти. Поэтому указанные принципы не только не должны отрицаться, но их осуществление должно быть предметом особого контроля и государственных, и муниципальных органов, и институтов гражданского общества.

Проблемы развития экономической основы местного самоуправления должны быть тесно увязаны с вопросом сокращения государственных и муниципальных расходов и «дебюрократизации экономики». Наибольшие проблемы муниципального хозяйствования связаны со сферой жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) и муниципальной недвижимости, бремя содержания которых в полном объеме лежит на органах местного самоуправления. Диссертант излагает собственное видение проблем ЖКХ и предлагает способы их решения.

В целом, в работе делаются выводы о том, что встраивание местного самоуправления в государственную власть сопровождается определенным расширением полномочий органов местного самоуправления в области управления собственностью. Такой подход объясняется тем, что органам местного самоуправления, помимо собственных хозяйственных вопросов, приходится решать и возложенные на них задачи, связанные с реализацией экономической политики государства. Вместе с тем, органы государственной власти явно стремятся предотвратить возможность того, что ресурсы, предоставляемые органам местного самоуправления для решения вопросов государственного значения, будут использоваться ими в иных целях. Поэтому Федеральный закон 2003 г. вводит разные по целевому назначению виды муниципального имущества и предпринимает попытку детального определения перечней муниципального имущества. Осуществление правового регулирования в указанной форме означает, что государство на данный момент не ставит перед собой задачу полного поглощения местного самоуправления, полного его подчинения государственным нуждам. По мнению диссертанта, у органов местного самоуправления остается достаточное количество ресурсов и возможностей для решения местных хозяйственных проблем. Кроме того, регулирование такого рода формирует и определенные гарантии для органов местного самоуправления, создавая барьеры, препятствующие органам государственной власти требовать от органов местного самоуправления исполнения делегированных государственных полномочий за счет муниципальных ресурсов.

Параграф второй посвящен проблемам формирования финансовых ресурсов муниципальных образований. По мнению диссертанта, несмотря на законодательное определение финансовой самостоятельности муниципальных образований, реально собственными ресурсами они почти не обладают. Для создания действительно самостоятельной системы местных финансов необходимо создать правовой механизм реализации этого принципа, систему федеральных гарантий их выполнения, которые должны быть подкреплены мерами ответственности за неисполнение предписаний закона. Как показывает проведенное диссертантом исследование практики, недостаточно «провозгласить» самостоятельность местного бюджета и назвать ряд доходных источников, чтобы действительно сформировать реальный местный бюджет. Необходимо проведение серьезного финансового анализа: в разных муниципальных образованиях источники доходов имеют разное значение; например, рыночная стоимость недвижимости в муниципальных образованиях Московской области и территориях, находящихся за полярным кругом, отличается в сотни раз. Очевидно, что в такой ситуации и поступления от налога на имущество (проект федерального закона о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации предполагает определение ставки налога на основании рыночной стоимости имущества) в местные бюджеты будут отличаться в десятки, а то и сотни раз.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.