авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

Государственная власть и местное самоуправление в россии: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

-- [ Страница 6 ] --

В параграфе четвертом рассматриваются проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такая возможность предусмотрена в Конституции Российской Федерации, говорится о ней и в Федеральном законе 1995 г. Федеральный закон 2003 г. весьма серьезно скорректировал положения Федерального закона 1995 г. Прежде всего, в ч.1 ст.19 четко указано: любые полномочия, не отнесенные Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В случае, если эта норма будет реализована, по мнению диссертанта, можно рассчитывать на то, что прекратится до сих пор существующая (прежде всего на уровне субъектов Российской Федерации) противоправная практика наделения органов местного самоуправления несвойственными им функциями. В диссертации анализируется практика, свидетельствующая о том, что суды, рассматривая вопросы делегирования полномочий, признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие, исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

Тем не менее, как полагает диссертант, регулирование вопросов делегирования полномочий органам местного самоуправления осталось неполным. В Федеральный закон 2003 г. следует дополнительно включить положения, позволяющие определить процедуру осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок прекращения исполнения полномочий, порядок возврата материальных ресурсов. Особенно важно четко урегулировать формы и порядок осуществления государственного контроля за исполнением полномочий в целях предотвращения нарушения прав органов местного самоуправления.

В параграфе пятом, посвященном государственному контролю за местным самоуправлением, рассматриваются следующие основные виды контроля: административный контроль, прокурорский надзор и судебный контроль.

Поскольку местное самоуправление самостоятельно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за его деятельностью невозможен, т.к. он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти. Существует единственное исключение из этого правила – контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По мнению диссертанта, этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий. Возможность такого контроля предусмотрена нормами Федерального закона 1995 г. Федеральный закон 2003 г. закрепляет его в качестве обязательного механизма взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления. Способы осуществления административного контроля за местным самоуправлением определяются в законодательстве.

Статья 75 Федерального закона 2003 г. устанавливает, что в ряде обстоятельств отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно исполняться органами государственной власти. Более того, органами государственной власти в любом муниципальном образовании при определенных условиях может быть создана так называемая временная финансовая администрация, которая в течение определенного периода может управлять данной территорией. По мнению диссертанта, данные нормы являются неоправданным вмешательством государственной власти в сферу местного самоуправления. Диссертант полагает правомерным наличие в законодательстве положений, позволяющих изъятие бюджетных ресурсов из местных бюджетов, отстранение от должности тех или иных должностных лиц местного самоуправления, приостановление полномочий органов местного самоуправления. Но осуществление местного самоуправления органами или должностными лицами государства, заключает диссертант, прямо нарушает его самостоятельность и свидетельствует о встраивании местного самоуправления в систему государственной власти, в том числе и путем установления форм административного контроля за всей его деятельностью.

Прокурорский надзор за местным самоуправлением осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 17 января 1992 г., №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 г., №168-ФЗ, от 10 февраля 1999 г., №31-ФЗ, от 19 ноября 1999 г., №202-ФЗ, от 2 января 2000 г., №19-ФЗ, от 27 декабря 2000 г., №150-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №182-ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №194-ФЗ, от 28 июня 2002 г., №77-ФЗ, от 25 июля 2002 г., №112-ФЗ, от 5 октября 2002 г., №120-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 22 августа 2004 г., №122-ФЗ, от 15 июля 2005 г., №85-ФЗ от 4 ноября 2005 г., №138-ФЗ)14. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд.

Ст.52 Федерального закона 1995 г., и аналогичная по смыслу ст.78 Федерального закона 2003 г., говорит о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Для дел об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, законодательством установлена альтернативная подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу, должностному лицу (при условии их наличия), если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Вышестоящие в порядке подчиненности орган или должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в течение этого срока гражданином не получен ответ на жалобу либо в ее удовлетворении отказано, он вправе обратиться в суд.

На основе изложенного диссертант формулирует вывод о том, что рассмотренные функции местного самоуправления – это динамическая составляющая модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В рамках этой составляющей указанная модель включает компетенцию, а также формы и методы реализации полномочий. Как и любая эффективно действующая функциональная структура, эта составляющая должна отвечать ряду требований: сочетание самостоятельности и ответственности; объективная обусловленность; социальная мотивированность; законность и др.

В целом, по мнению диссертанта, построение местного самоуправления на базе теории дуализма муниципального управления в Российской Федерации привело к тому, что из трех возможных форм соотношения государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической – в России была избрана наиболее нестабильная из них – дуалистическая. Нестабильность порождает ее постоянное изменение – либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. Это происходит и в России: в первые годы существования данной модели она изменялась в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Это привело к серьезной потере управляемости территориями, во многих случаях – к произволу местных властей, эффективно пресечь которые государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти. В настоящее время дуалистическая модель преобразовывается в административную. Формально полному изменению в этом направлении препятствуют нормы Конституции России, закрепившие самостоятельность местного самоуправления. Однако в истории, в том числе и нашего государства, нередки примеры, когда нормы конституций являлись фиктивными, недействующими.

В главе третьей «Государственное регулирование территориального развития муниципальных образований как форма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления» обосновывается тезис о том, что любые модели взаимоотношений государственной и местной власти требуют определения территориальных основ их построения. В зависимости от той или иной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления выстраивается та или иная модель территориальной организации местной власти. По мнению диссертанта, определение пределов распространения муниципальной власти ни в одной из моделей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления не означает какого-либо ограничения действия государственной власти, замену ее властью муниципальной. Равным образом государственное регулирование территориального развития муниципальных образований не связано с той или иной формой собственности на земельные участки, из которых состоит любое муниципальное образование. Административная модель взаимоотношений, как полагает диссертант, тесно связана с административно-территориальным делением: при этой модели взаимоотношений органы местного самоуправления – продолжение государства на местах, а территория, на которую распространяется их юрисдикция, по сути, является административно-территориальной единицей, на ней осуществляется местное государственное управление. Децентрализованная модель не связывает осуществление государственного управления на местах с наличием территориального деления. Местное самоуправление в рамках децентрализованной модели может быть практически не связано с территориальной организацией государственной власти. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления пытается объединить два этих способа территориальной организации местной власти. Данная глава включает два параграфа.

Параграф первый посвящен понятию территориальной основы местного самоуправления, видам муниципальных образований и их особенностям. Диссертант разделяет определение территориальной основы местного самоуправления как института муниципального права, представляющего собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К числу наиболее важных проблем, связанных с территориальными основами местного самоуправления, по мнению диссертанта, относится установление порядка образования муниципального образования, определение или изменение состава территории муниципального образования и его границ, решение вопроса об упразднении муниципального образования.

По мнению диссертанта, нормы Федерального закона 2003 г. во многом нивелируют значение двух основных критериев, в соответствии с которыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований: организационного (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материального (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Диссертант полагает, что законодатель уделяет недостаточно внимания вопросам организации местного самоуправления на районном уровне. Между тем район мог бы стать уровнем, на котором взаимодействие государственной власти и местного самоуправления было бы наиболее эффективным. Необходимо создать такую систему публичной власти, при которой бы стало возможным сочетание местного государственного управления и собственно местного самоуправления. Непоследовательность Федерального закона 2003 г. заключается в том, что он предлагает оба уровня – и поселенческий, и территориальный (т.е. районный) – считать уровнями местного самоуправления, т.е. внутри самостоятельных муниципальных образований – районов – находится самостоятельная система муниципальных образований – поселений. Признавая (де-факто) невозможность существования такой системы несоподчиненных друг с другом элементов, федеральный законодатель предпринимает попытки «встраивания» системы поселений в районы (в основном, при помощи экономических инструментов). Но на практике применение этих механизмов приводят к тому, что нарушается самостоятельность поселений, один уровень местного самоуправления становится зависимым от другого, что нарушает конституционные принципы местного самоуправления.

Зарубежный опыт, исследуемый в рамках данного параграфа, как представляется диссертанту, убедительно свидетельствует о том, что крупные города не могут управляться как поселения - муниципальные образования, их органы местного самоуправления должны быть в большей степени приближены к населению, и главным критерием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления, становится демографический критерий.

Проведенный анализ позволяет диссертанту сделать выводы о том, что муниципальные районы и городские округа должны иметь статус не просто территориальных, а административно-территориальных единиц, они должны стать уровнями, на которых осуществляется государственное управление.

Параграф второй посвящен уровням осуществления местного самоуправления. Диссертант не считает возможным согласиться с тем, что Федеральный закон 2003 г. вводит «верхний» и «нижний» уровни местного самоуправления, поскольку согласно ст.12 Конституции России местное самоуправление является самостоятельным. Самостоятельность распространяется не только на отношения с уровнями государственной власти, но и с уровнями местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г., по мнению диссертанта, ввел «первый» и «второй» уровни муниципальных образований: компетенция этих видов муниципальных образований четко разграничивается, органы местного самоуправления муниципального образования одного вида не имеют права вмешательства в дела органов местного самоуправления другого вида.

Диссертант утверждает, что административное и муниципальное деление могут совпадать с точки зрения определения территориальных границ. Но такое совпадение будет означать лишь то, что одна и та же территория является одновременно и муниципальным образованием, и административно-территориальной единицей. В функциональном же плане компетенция органов и должностных лиц государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления различна. Многие субъекты Российской Федерации отождествили в своем законодательстве понятия административно-территориального и территориального устройства, что с юридической точки зрения совершенно некорректно.

Территориальная организация местной власти, по мнению диссертанта, прямо зависит от модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти. Вопрос о модели с точки зрения территориальной организации власти трансформируется в вопрос о соотношении административно-территориального и территориального устройства. Как полагает диссертант, подтверждением дуалистического характера взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является тот факт, что на местном уровне одновременно осуществляется и государственное управление, и местное самоуправление. Федеральный закон 2003 г., с точки зрения диссертанта, провел ревизию территориального устройства Российской Федерации. Сделать это было необходимо, но решение было найдено в духе преобразования дуалистической в административную. Согласно нормам Федерального закона 2003 г. государственное управление, функции органов общей компетенции от имени государства будут осуществлять органы местного самоуправления, и в дополнение к этому специализированные государственные структуры будут решать собственные задачи, преобразуя при этом для своих нужд территориальное устройство государства. Такие преобразования, как полагает диссертант, ведут к возникновению целого ряда правовых проблем (они подробно исследуются в работе).

В целом, диссертант обосновывает выводы о том, что новое регулирование территориального устройства показывает, что федеральный законодатель де-факто отошел от принципа регулирования только общих начал местного самоуправления, как это требует Конституция Российской Федерации. Вопросы территориального устройства, в противоречии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, регламентированы в Федеральном законе 2003 г. исчерпывающим образом. Ряд проблем, связанных с территориальной организацией местного самоуправления, Закону удалось решить, но предложенные решения породили новые правовые проблемы. Это позволяет сделать вывод о том, что с принятием Федерального закона 2003 г. системе правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не была придана стабильность, она по-прежнему остается достаточно противоречивой и запутанной.

С точки зрения теории муниципального права, соотношение территориального и административно-территориального устройства не должно было измениться, поскольку сложившееся территориальное и административно-территориальное деление позволяет реализовать новую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в сегодняшней России. Этого и не произошло, но были существенно ограничены возможности субъектов Российской Федерации в регулировании данной сферы.

Глава четвертая «Развитие системы местного самоуправления как следствие эволюции модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления», прежде всего, касается уточнения определения системы местного самоуправления. Эта система не являлась единой на территории Российской Федерации, т.к. Конституция России установила, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании сложилась собственная система местного самоуправления. Принятие Федерального закона 2003 г., «развернувшего» вектор развития дуалистической модели в направлении административной, ведет к качественному изменению взаимоотношений, сложившейся в период с 1995 по 2003 годы и, как следствие, к унификации систем местного самоуправления. В главе, включающей два параграфа, рассматриваются особенности эволюции отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.

Параграф первый посвящен формам прямой демократии как элементам системы местного самоуправления. В их числе рассматриваются: местный референдум, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан, правотворческая инициатива и ряд других форм прямой демократии.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.