авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |

Государственная власть и местное самоуправление в россии: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений

-- [ Страница 5 ] --

По мнению автора, наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.

По мнению диссертанта, на сегодняшний день природа российского местного самоуправления достаточно полно характеризуется данной теорией. Диссертант утверждает, что местное самоуправление в Российской Федерации является «опосредующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. В основе российского местного самоуправления лежат не только публичноправовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера (участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.).

Проведенное исследование теорий местного самоуправления, как представляется, подтверждает вывод диссертанта о том, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Данный вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в этой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Диссертант полагает, что такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.

С точки зрения диссертанта, так же как государственная и муниципальная власть – разные формы единой публичной власти, государственное управление и местное самоуправление – суть, разные формы единого социального управления. Их объединяют и публичный характер деятельности, и определенная общность методов. При этом нельзя не отметить такую особенность местного самоуправления как ориентированность, прежде всего, на «жителей», население муниципального образования (именно в связи с этим большинство исследователей говорит о населении муниципального образования как особом субъекте муниципального права), в то время как государство адресует свои предписания, как правило, неопределенному кругу субъектов: гражданам, иным лицам и т.п.

По мнению диссертанта, отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает отсутствия связи местного самоуправления с государственным управлением, неподпадение муниципальных образований под воздействие государственно-властных структур, т.е., по сути, независимость местного самоуправления. Принципиальная разница заключается в том, что система органов государственной власти (равно как и система органов местного самоуправления) – это статическая система, это ряд институтов, обладающих определенным правовым статусом и выполняющих определенную роль в системе государственного и общественного устройства. Что же касается государственного управления (или местного самоуправления) – это динамическая система, это процесс, властная деятельность соответствующих органов. Осуществляться она должна, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, и степень такого взаимодействия настолько сближает эти процессы, что становится возможным рассмотрение их как единого целого. Таким образом, модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления формируют две группы элементов: статические (субъекты взаимоотношений, их статус) и динамические (формы взаимодействия).

Подводя общие итоги, диссертант предлагает трактовать норму ст. 12 Конституции Российской Федерации о признании и гарантированности местного самоуправления не как государственное указание на существующий отдельно от государства институт власти, но как фиксацию многоуровневой системы публичной власти, частью которой выступает система местного самоуправления, качественно отличающаяся от других частей государственной системы Российской Федерации. Государственная система (как система, осуществляющая управляющее воздействие) и система местного самоуправления тесно взаимосвязаны и искусственное их разделение на «государственный» и «общественный» уровни не вполне корректно. Местное самоуправление несет в себе общественные черты, но по сути своей как уровень публичной власти оно неразрывно связано с государственной властью.

Вторая глава «Особенности российской практики построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления» посвящена основным сферам взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, а также теоретическим и практическим проблемам реализации исследованных в главе первой работы принципов построения российской конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Данная глава включает пять параграфов.

В первом параграфе рассматриваются вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления. По мнению диссертанта, Федеральный закон 1995 г. не содержал определения общих принципов местного самоуправления. В преамбуле Закона говорится, что он определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, а также устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Терминологическая ошибка, допущенная в Законе 1995 г., очевидна: из преамбулы следует, что ни экономические, ни финансовые основы осуществления местного самоуправления не содержат общих принципов его организации.

В Федеральном законе 2003 г. эта проблема явно учтена. Преамбула гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения, полагает диссертант, содержат исчерпывающее, детальное регулирование вопросов организации местного самоуправления.

Вполне очевиден выход законодателя за пределы рамок, очерченных федеральной Конституцией. Но вряд ли в этом можно упрекнуть только Федеральный закон 2003 г. Абсолютно таким же образом за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона 1995 г., и нормы специальных законов о местном самоуправлении – о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и других. Более того, диссертант полагает, что существует правовая неопределенность в вопросе о том, что именно следует считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, с точки зрения диссертанта, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации.

Однако практика, констатирует диссертант, пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и других, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления. То есть даже государственное регулирование местного самоуправления в период с 1995 по 2000 гг., подверженное тенденции к созданию децентрализованной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, не смогло ограничиться в регулировании его только общими принципами. А учитывая тот факт, что взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации строятся на основе теории дуализма муниципального управления, диссертант делает вывод, что норма пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации неточно отразила суть взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В данной норме должно содержаться положение не о регулировании общих принципов организации местного самоуправления, а о регулировании вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Без внесения таких изменений в Конституцию России создаваемая новая система нормативных актов в сфере местного самоуправления не будет стабильной.

В целом, диссертант делает вывод о том, что регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти.

Второй параграф посвящен вопросам регулирования компетенции органов местного самоуправления. По мнению диссертанта, необходимость разграничения компетенции в сфере местного самоуправления порождает наибольшее число проблем, связанных как с взаимоотношениями органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и органов местного самоуправления между собой.

Разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, проведенное Федеральным законом 1995 г., порождало ряд правовых проблем, главной из которых, как полагает диссертант, являлась проблема разграничения вопросов местного значения и вопросов, которые должны решаться на уровне органов государственной власти. В работе доказывается, что если субъект Российской Федерации следовал федеральному закону при определении таких вопросов, он просто дублировал нормы первого. Если же в законе субъекта Российской Федерации предпринималась попытка самостоятельно определить вопросы местного значения и вопросы, относящиеся к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то зачастую возникали проблемы с точки зрения соответствия действующему федеральному законодательству.

Диссертант отмечает, что согласно Конституции Российской Федерации и Федеральным законам «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (и 1995, и 2003 гг.) местное самоуправление наделено компетенцией в двух сферах: в вопросах местного и государственного значения. Однако законы и другие нормативные акты, принимаемые органами государственной власти (как федеральными, так и субъектов Российской Федерации), не всегда разграничивали эти виды полномочий местного самоуправления, предпочитая в ряде случаев не указывать, к какому виду они относятся, именно потому, что любые передаваемые государственные полномочия требуют одновременной передачи органам местного самоуправления необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, не всегда имеющихся у соответствующих органов государственной власти. Вместе с тем следует отметить, что иногда невозможно определить, государственное или местное значение имеют те или иные полномочия, само деление это достаточно относительно (например, обеспечение санитарного благополучия населения, обеспечение социальной поддержки, содействие занятости населения и т.д.). Более того, как показывает практика, один и тот же вопрос может рассматриваться и как вопрос государственного, и как вопрос местного значения (например, экологический контроль).

Диссертант обосновывает тезис о том, что вопросы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления разных уровней недостаточно полно регулируются в законодательстве. Необходимо дальнейшее развитие норм, регулирующих разграничение компетенции. Определенная роль в этой сфере может также принадлежать договорному механизму. Но при этом следует помнить о том, что вопросы местного значения, составляющие основу предметов ведения муниципальных образований, отныне определяются только законом.

Вопрос о возможности делегирования полномочий имеет еще одну сторону, которая, по мнению диссертанта, является недостаточно исследованной в теории муниципального права и, как результат, фактически не применяемой на практике. Речь идет о возможности делегирования полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти. Добровольное временное делегирование полномочий органами местного самоуправления на уровень государственной власти, по мнению диссертанта, может быть вполне. Понятие «временно» в данном контексте представляется диссертанту ключевым, поскольку в том случае, если органы местного самоуправления в принципе не могут решать те или иные задачи, это означает, что им были приданы несвойственные им функции, и они должны быть изъяты с местного уровня. Такой же подход, полагает диссертант, применим и к делегированным полномочиям. Если государство полагает, что тот или иной вопрос может быть эффективно разрешен исключительно на местном уровне, он должен на постоянной основе (вместе с соответствующими источниками финансирования) закрепляться за органами местного самоуправления. Однако, по мнению диссертанта, форма такой передачи не может быть договорной.

Диссертант обосновывает тезис о том, что оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может быть сконструирована только в том случае, если между всеми уровнями публичной власти будут четко, детально и последовательно разграничены и общие функциональные сферы, и отдельные полномочия. Решение вопроса об отнесении тех или иных полномочий к вопросам государственного или местного значения, как представляется диссертанту, должно определяться таким понятием, как «эффективность реализации». Это означает, что тот или иной вопрос должен решаться на том уровне, на котором его решение является наиболее быстрым, наименее затратным и дающим максимально полезный результат.

Диссертант обосновывает тезис о том, что очень важно во всех случаях четко отграничивать публичноправовые функции властных органов от частноправовых. Ни при каких обстоятельствах публичноправовые функции не должны передаваться субъектам частного права.

Третий параграф посвящен вопросам определения полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Диссертант присоединяется к утверждению о том, что органы государственной власти, исполняя свои публичные функции, реализуют свои полномочия в том числе и на уровне местного самоуправления. Это должно означать не вхождение их в систему местного самоуправления, а наличие единой системы публичной власти, охватывающей все уровни государственного и местного управления.

По мнению диссертанта, законодатель, приняв Федеральный закон 2003 г., оставил себе право максимально широко регулировать любые вопросы местной жизни. Государство тем самым может осуществлять неограниченное вмешательство в местную жизнь, в том числе и подменяя органы местного самоуправления. Это, по мнению диссертанта, свидетельствует о возможности превращения дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в административную.

Как полагает диссертант, положения Федерального закона 2003 г., определяя статус органов местного самоуправления, не соответствует нормам федеральной Конституции, в частности, нарушают закрепленный в ст.12 Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности местного самоуправления. Статус органов местного самоуправления должно определять, согласно конституционной модели местного самоуправления, население, а не федеральные органы, которые вправе регулировать лишь его общие принципы.

Диссертант отмечает, что Федеральный закон 2003 г. закрепляет право прямого решения вопросов местного значения федеральными органами государственной власти. Это, по мнению диссертанта, еще раз свидетельствует о новых принципах развития дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть 5 ст.14 Федерального закона 1995 г. содержит прямо противоположную норму: осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Проведенный анализ позволил диссертанту сделать вывод о том, что на федеральном уровне впервые появилось достаточно подробное определение предметов ведения и полномочий муниципальных образований, благодаря чему могут быть устранены существенные неопределенности при построении оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а именно, становится возможным четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, ясное определение пределов ответственности каждого из элементов этой системы. Только при условии последовательной реализации этих шагов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, полагает диссертант, возможно создание эффективной модели взаимоотношений разных форм публичной власти.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.