авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |

Правотворческая деятельность министерств российской империи в xix – начале xx в.

-- [ Страница 6 ] --

Крайне неоднозначно в дореволюционной русской правовой традиции учеными на протяжении долгой истории правотворчества трактовалось составление законопроекта. Оно либо выделялось как отдельная стадия (В. В. Ивановский, В. В. Сокольский, И. Е. Андреевский), либо обозначалось в качестве этапа на стадии законодательной инициативы (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер), либо рассматривалось как этап обсуждения законопроекта (Г. Ф. Шершеневич). Кроме того, большинство правоведов поднимали проблемы субъектов составления законопроектов в контексте законодательной инициативы, при этом сам процесс не выделяли ни отдельной стадией, ни отдельным этапом (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер и др.).

Нечеткость подходов к содержанию деятельности по составлению текста законопроекта не давала ясного представления и о таком важном элементе процесса создания закона, как его обсуждение, оставляя без четкого ответа целый ряд вопросов: когда и кем оно могло осуществляться; только ли в законодательном органе оно должно проходить или вне этого органа тоже; можно ли рассматривать обсуждение законопроекта как элемент законодательного процесса, осуществляемого в рамках деятельности законодательного органа, или как часть предпарламентской процедуры составления законопроекта. В зависимости от ответа на эти вопросы по-разному рассматривается содержание законодательной деятельности, представляется алгоритм ее осуществления, субъектный состав.

Соискатель систематизирует доктринальные подходы к содержанию и стадиям законодательного процесса в Российской империи, обозначает проблемы, сохранившие свою остроту в современном законотворчестве.

Во втором параграфе «Полномочия министерств как субъектов законодательной инициативы. Презумпция “идеально единого правительства” в Российской империи» рассматривается роль министерств в реализации первой стадии законодательного процесса – законодательной инициативы.

По мнению диссертанта, несмотря на различное теоретическое толкование действующей в законотворческой практике XIX – начала XX в. конструкции законодательной инициативы, законодательное предположение отрегулировать то или иное правоотношение, находившееся в ведении конкретного министерства, так же, как и внесение уже оформленного законопроекта, обычно осуществлялось при активном участии министерств во главе с министрами. Независимо от существовавших трактовок содержания законодательной инициативы выделено четыре этапа в динамике участия министерств в инициировании проектов законодательных актов, в основу которых положены и доктринальные подходы дореволюционных исследователей. Характеристики выделенных этапов обозначили стабильную роль министерств в реализации функции по инициации законодательных норм.

Особое внимание автор уделяет презумпции «идеально единого правительства» как теоретико-правовой категории, свойственной всем монархическим государствам того времени, – представлению само собой разумеющимся единства монарха и министров (его советников, помощников), предполагающего их тесную связанность и предопределяющего обязательность осуществления деятельности министров от имени монарха. Исследование данной презумпции, действовавшей на стадии законодательной инициативы, позволило сделать выводы о значении, которое имели правовые презумпции в правотворческой деятельности Российского государства. Во-первых, презумпции могут сближаться с принципом и служить идеей, основой, на которой строится законотворческая деятельность органов государства. Данная презумпция «идеально единого правительства» в Российской империи использовалась в реализации законодательной инициативы органами государственного управления как принцип правотворчества. В то же время в контексте создания законодательных форм она приобрела значение принципа государственного управления. Во-вторых, содержание презумпции может трансформироваться в контексте изменяющейся правовой действительности. Так, в XIX и начале XX в. проходило изменение сущности презумпции «единого правительства», баланса ее субъектов. Полномочия министров по инициации закона, несмотря на формальные ограничения, расширялись в ходе практики управления. Это создавало дисбаланс в соотношении законодательных полномочий монарха и министров и приводило на разных этапах государственного развития к закреплению или отмене презумпции «идеально единого правительства».
В-третьих, презумпции могут носить временный характер, поскольку их существование определяется общественным и политическим развитием государства. В рамках исследуемой презумпции именно политические интриги вокруг фигуры Столыпина предопределили ситуацию, связанную с неутверждением штатов Генерального штаба в 1909 г. и спровоцировали разрушение презумпции «единого идеального правительства».

Цикличность действия презумпции «идеально единого правительства» предопределила ее временный характер. Она то была очевидной и подтверждалась принимаемыми законодательными нормами (Указ 1857 г.), то разрушалась тем же законодательным способом (Рескрипт 1909 г.).

В Российской империи непосредственно подчиненные монарху органы государственной власти участвовали в законотворчестве напрямую или опосредованно через монарха. Сегодня все министерства могут принимать участие в законотворчестве только через Правительство РФ, так как только оно наделено Конституцией РФ полномочиями, например, по инициации закона, проведению законопроектной экспертизы и пр. Используя опыт истории, важно понять, могут ли в настоящее время министры влиять на законодательный процесс, помимо Правительства РФ, например, опосредуясь полномочиями Президента РФ. Если да, то не должна ли присутствовать презумпция единства Президента РФ и подчиненных ему министерств в принятии нормативных решений или в законопроектной деятельности, например, на уровне законодательной инициативы.

В третьем параграфе «Составление министрами проекта закона и внесение его в законодательный орган» рассматривается роль министерств в подготовке законопроектов.

Составленный законопроект являлся необходимым условием реализации законодательного процесса. Между тем четкая и ясная регламентация процедурных моментов законодательствования в XIX и в самом начале XX в. отсутствовала. Это придавало спору о субъектах законодательного процесса, обладающих правом составлять проект закона, концептуальный характер. Процессуальные нормы содержались, прежде всего, в статутных актах участников данного процесса. Последовательность действий по составлению законопроектов обозначалась в актах, учреждающих комиссии и особые совещания, уполномоченные заниматься созданием конкретных законодательных актов. Несмотря на вариантность выбора субъекта, куда вносился составленный в министерстве проект законодательного акта – Государственный совет, Комитет министров и позднее – Совет министров, шаговая последовательность составления законопроекта в министерстве и его комиссиях предполагала довольно устойчивую формулу действий структурных подразделений самого министерства и формируемых межведомственных комиссий.

В пореформенный период Государственная дума смогла создать целый ряд прецедентов, позволивших ей в контексте двойственной трактовки статей Основных Законов отстоять свое право самостоятельно составлять и проводить проекты законов независимо от того, возлагалась на конкретное министерство обязанность подготовить данный законопроект или нет. На практике это способствовало расширению полномочий Государственной думы и давало представительному органу определенный уровень самостоятельности, независимости от усмотрения министров в деле законодательствования. При этом устойчивые традиции министерского влияния на сферу составления текста законов и его функция по внесению законопроекта в законосовещательные органы, а затем в законодательный орган сохранялись.

Идеи законопроектов, векторы правовой регламентации выбранной сферы общественных отношений, закладываемые в законопроект элементы механизма правового регулирования, наконец, выбор пути привнесения готового законопроекта изменялись в зависимости от политической, социальной обстановки, выбираемого предмета правового регулирования, личности лоббирующего законопроект субъекта и пр. Что касается алгоритма составления законопроекта, то последовательность этих действий министерств так же, как и других субъектов составления проекта закона, определялась в правилах ведения делопроизводства. Последние, несмотря на предпринимаемые попытки их усовершенствовать, имели малоизменчивый характер и могли применяться одинаково к проектам совершенно разных по содержанию и политико-правовой подоплеке законов.

Четвертый параграф «Роль министерств в обсуждении законопроекта» посвящен исследованию теории и практики законодательствования на этапе обсуждения законодательных актов.

Соискатель отмечает разделение позиций дореволюционных правоведов в определении содержания стадии обсуждения. Одни считали обсуждение законопроекта отдельной обязательной стадией законодательного процесса как официальной деятельности законодательного (законосовещательного в дореформенной России) учреждения. При этом выделялось предварительное, частное, до официального, обсуждение законопроекта и окончательное, в законодательном органе, в ходе принятия составленного законопроекта, – в Общем собрании Государственного совета (И. Е. Андреевский, Е. Н. Трубецкой), после 1905 г. – во время чтений в Государственной думе (С. А. Корф, И. А. Ильин).

Другие ученые рассматривали только официальное обсуждение законопроекта и подразделяли его: на предварительное, правительственное, – в Совете министров, Втором Отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, министерствах – и окончательное, законодательное, – в Государственном совете, после 1905 г. – в Государственном совете и Государственной думе – в рамках обсуждения как официальной стадии законодательного процесса (А. Д. Градовский, В. В. Сокольский, Б. Н. Чичерин, В. В. Ивановский, М. Н. Коркунов).

Правительственное обсуждение, участниками которого были министерства, могло осуществляться как на предзаконодательном, до официального, уровне, так и в рамках официального законодательного процесса. В последнем случае министры выполняли данную функцию постольку, поскольку по должности они могли входить в законосовещательный орган (Государственный совет), осуществлявший обсуждение законопроекта, либо привлекались, чтобы дать пояснения и заключения на законопроект в законодательный орган (Государственную думу).

Кроме того, выявлена позиция, в соответствии с которой обсуждение законопроекта определяется узко – как окончательное определение содержания закона, а правом обсуждения наделяется лишь монарх (А. С. Алексеев).

На основе анализа архивных данных о практической деятельности министерских комиссий, участия министерств в обсуждении и организации обсуждения законопроектов соискатель делает вывод об обязательном участии министерств в законотворческой деятельности Государственного совета в дореформенной России, Государственного совета и Государственной думы в России после 1905 г. на стадии обсуждения законопроекта. Мнение министров учитывалось в рамках официальной процедуры обсуждения и указывалось при передаче проекта на утверждение монарху как следующей стадии законодательного процесса.

Четвертая глава «Контроль в правотворческой деятельности министерств» является в определенной степени логическим завершением исследования министерского нормотворчества. Она посвящена рассмотрению тех элементов министерской ответственности, которые связаны с контрольно-надзорным механизмом имперского государства. Автором предпринята попытка определить место контроля в правотворческой деятельности министерств, выявить его виды в министерском нормотворчестве.

Наделение министерств правотворческими полномочиями в целях конкретизации законодательных положений обусловливало необходимость своего рода нормоконтроля за издаваемыми министрами актами. Тем более, что механизм соблюдения принципа законности в деятельности министров присутствовал и касался именно министерского нормотворчества.

Для предупреждения нарушений законодательных предписаний имел значение прямой контроль за законностью издаваемых министрами нормативных указов. Он осуществлялся в двух формах – через представление указов министра в Сенат для издания в Собрании узаконений и через принесение жалоб на издавшего указ министра в Первый департамент Сената.

В большинстве случаев в постановлениях, в которых министрам давалось право издавать указ, оговаривалась обязательность представления издаваемых министерских указов Сенату для обнародования. «Общее учреждение министерств» также указывало на обязательность представлять «дела общие исполнительные на разрешение Сената – когда предстанет нужда сделать общее (циркулярное) предписание». Сенат, в свою очередь, предварительно перед обнародованием проверял законность полученного указа. В случае, если Сенат считал указ министра в чем-то незаконным, он возвращал его министру для согласования с существующими (действующими) законами. В данном случае можно говорить о предварительном нормоконтроле.

После издания и обнародования указа допускалось обращение частных лиц и общественных «установлений» с жалобой на издавшего указ министра в Первый департамент Сената. И здесь можно говорить о последующем нормоконтроле.

«Общее учреждение министерств» предусматривало процедуру принятия / непринятия к исполнению министерского распоряжения при вторжении одного министра в пределы компетенции другого. В этом случае исполнители, так называемое «подчиненное начальство» министра, издавшего акт, обязаны были спросить разрешения на исполнение распоряжения от того министра, в чьем ведении оказывался предмет предписания. Таким образом реализовывалась еще одна форма последующего контроля, который можно обозначить как своего рода межведомственный нормоконтроль.

Сами министерства также обладали контрольными полномочиями в правотворческой сфере. В частности, соответствующим министрам приносились жалобы на указы, издаваемые фабричными и ярмарочными комитетами (жалобы на другие указы передавались Первому департаменту Сената).

В XIX в. законодательно регламентировался надзор за деятельностью министров, в рамках которого последние выступали подконтрольными объектами и обязаны были отчитываться за свою работу. На основании трех видов министерских отчетов, подаваемых императору и в Государственный контроль, оценивалась министерская деятельность высшим управлением империи. В то же время министры выступали субъектами государственного контроля и надзора и с помощью ревизий дел в самом министерстве выстраивали руководство собственным «хозяйством».

При отсутствии точных оснований ответственности провозглашаемые законодательством гарантии законности министерского управления трансформировались в фикцию, не имеющую практического применения. По мнению соискателя, это снижало эффективность существовавших в то время контрольно-надзорных механизмов в системе государственного имперского управления. В то же время попытка реализовать принцип законности с помощью государственного контроля и надзора, прежде всего, в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX в. позитивным фактором.

В заключении с учетом историко-правовых особенностей подведены итоги и сформулированы основные выводы исследования.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

Монографии и учебные пособия

  1. Михеева И. В. Российские министерства в XIX веке: опыт нормотворчества : монография / И. В. Михеева. – М. : Юрлитинформ, 2010.
    – 12 печ. л.
  2. Михеева И. В. Правотворческая деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по охране памятников истории и культуры в XIX – нач. XX века : монография / И. В. Михеева. – Н. Новгород : Растр – НН, 2009. – 9 печ. л.
  3. Михеева И. В. Правотворчество МВД Российской империи по охране памятников старины : учеб. пособие / И. В. Михеева, Ю. Г. Галай.
    – Н. Новгород : Нижегор. акад. МВД России, 2001. – 4,8/2,4 печ. л.
  4. Михеева И. В. Деятельность МВД дореволюционной России по охране памятников истории и культуры : лекция / И. В. Михеева, Ю. Г. Галай. – Н. Новгород : Нижегор. акад. МВД России, 1999. – 2,4/1,2 печ. л.

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,
рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.