авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

Правотворческая деятельность министерств российской империи в xix – начале xx в.

-- [ Страница 5 ] --

В рамках исследования институционального оформления подзаконного нормотворчества и видового разделения законов привлекает внимание проблема подзаконных актов, связанная с их опубликованием. Издание закона предполагало для обнародования и придания ему силы принятие нескольких форм законодательных актов. В свою очередь, многообразие форм законов, перечисленных в Своде законов Российской империи, в некоторой степени зависело и от сложности их обнародования. По мнению дореволюционных ученых (Н. М. Коркунов, А. В. Романович-Славатин-ский, А. Д. Градовский, С. А. Алексеев, В. В. Сокольский), текст закона содержался в определенных перечисленных в Своде законодательных формах – уложениях, уставах, учреждениях, положениях, грамотах и наказах; другие представленные Сводом формы использовались для издания, доведения этого текста до широких масс – манифесты, доклады и мнения Государственного совета. При этом речь шла не столько об иерархии, сколько о качественном различии законодательных актов, их соотношении и взаимообусловленности в использовании, о вариативности выбора той или иной законодательной формы. Кроме того, специальная процедура издания законов предполагала широкий диапазон Высочайшего усмотрения и предопределяла многосложность их форм.

В данном контексте эстафету смешения и многосложности издаваемых законодательных актов (включая и те, которые носили двойственный характер и могли принадлежать к актам подзаконного характера) «перехватило» сегодня именно подзаконное нормотворчество. В частности, современные исследователи называют такую проблему правотворчества органов исполнительной власти, как «множественность наименований» одного и того же документа (С. В. Бошно). Например, приказом утверждаются положения и уставы. Также приводятся примеры из правотворческой практики, представленной такими многосоставными, «расчлененными», формами нормативных актов, как: инструкции, правила и положения, утвержденные приказом. Несмотря на то, что в постановлении Правительства РФ дан исчерпывающий перечень форм нормативных актов федеральных органов исполнительной власти3, конкурируют противоположные точки зрения: о признании инструкции самостоятельным видом акта и о необходимости ее утверждения приказом. Таким образом, практика нормотворчества «не отпускает» многосложные формы издания правовых актов дореволюционной России.

В итоге соискатель делает вывод, что история правотворчества XIX – XX вв. представляла формы законодательных актов, которые: а) не имели четкого различия по иерархии и содержанию, а потому характеризовались как собственно закон, так и подзаконный акт; б) издавались с возможностью выбора формы издаваемого акта, которая, в свою очередь, могла быть простой и сложной. Многообразие и многосложность законодательных нормативных правовых актов сохранились с течением времени и вошли в практику современного подзаконного правотворчества, вызывая споры в подходах к соотношению и использованию разных видов актов государственного управления.

В третьем параграфе «Нормативно-правовые акты министерств: виды, подготовка» рассматриваются нормативные акты как разновидность правовых актов управления (административных актов), которые занимали важное место в реализации функциональной деятельности министерств Российской империи по управлению вверенной им отрасли (сферы). Эти акты имели определенную внешнюю форму (вид акта), внутреннюю структуру, порядок подготовки.

Министерство, реализуя распорядительскую функцию по всей империи, нуждалось не только в выдаче предписаний своим подчиненным органам, но и в издании административных актов, обязательных для неопределенного круга лиц (населения). Закрепление общих устойчивых характеристик правовых актов не может нивелировать их различий. Более или менее отчетливому представлению специфики правовых актов помогает их классификация. По мнению Ю. А. Тихомирова, до настоящего времени базовой классификацией, «опорной конструкцией» для всех вариантов построения системы правовых актов является та, в основе которой – юридическая форма акта.

Исходя из развития практики подзаконного нормотворчества, одним из факторов которого было своего рода заимствование форм законодательных актов, соискателем выявляются формы, выступавшие в качестве подзаконных актов и используемые именно министерствами для реализации их нормотворческой компетенции. К числу таких актов относятся: акты распорядительного характера (циркуляры, циркулярные распоряжения, наказы, правила, предписания, положения), методического характера (инструкции, циркулярные отношения) и пр.

Кроме того, выделяются акты, принимаемые министрами единолично (циркуляры – собственно циркуляры, а также циркулярные распоряжения, отношения и письма; наказы; правила; положения; уставы; инструкции; приказы), и акты, привносимые министрами для коллегиального одобрения и (или) утверждения монархом (указы; положения Комитета министров и Совета министров; мнения Государственного совета; доклады, удостоенные Высочайшего утверждения). Во втором случае речь идет об участии министерств лишь в подготовке проектов нормативных актов, а не о самостоятельном нормотворчестве.

Диссертант анализирует различные виды министерских актов нормативного характера, приводит примеры регулятивных распоряжений различных временных периодов и выявляет последовательность действий в ходе подготовки нормативных актов министерств.

Исследование механизма подготовки министерского акта в контексте предъявляемых к нему теорией и практикой государственного управления требований позволило соискателю сделать ряд выводов:

1) дореволюционная теория разрабатывала понятие, признаки, определяла формы акта управления, выводя содержание общих родовых понятий. Практика правотворчества позволяла конкретизировать эти родовые понятия (причем как закона, так и административного распоряжения, административного акта) и выделяла конкретные виды министерских нормативно-правовых актов: наказы, инструкции, правила, положения, приказы, уставы, циркуляры;

2) анализ министерских актов показал, что их виды, порядок принятия в течение XIX – начала XX в., правила делопроизводства (несмотря на предпринимаемые министерствами попытки их усовершенствования) кардинально не менялись. С начала XIX в. и до начала XX в. в подзаконном нормотворчестве, осуществляемом министерствами для самостоятельной регулятивной деятельности, использовалась устойчивая совокупность видов правовых актов;

3) министры осуществляли самостоятельное нормотворчество, что включало важнейшие стадии от формирования и формулирования идеи урегулировать конкретные отношения, составления и согласования текста административного акта до распространения его через печатные издания и доведения до заинтересованных субъектов.

Четвертый параграф «Проблемы качества министерской нормотворческой деятельности. Административное усмотрение» посвящен практике министерского нормотворчества в Российской империи.

Автором выделяются три группы наиболее типичных проблем правоустановительной деятельности центральных органов управления, свойственных и современному министерскому нормотворчеству.

К первой группе с некоторой оговоркой соискатель отнес нарушение пределов компетенционных полномочий министерств по созданию норм. Оговорка связана с наделением министра (и его министерства) правом принимать нормативные акты, широко используемого министерствами. С одной стороны, министры издавали нормативные установления, имеющие самостоятельное содержание в соответствии с полномочиями, закрепленными за ними в «Общем наказе министерствам», Своде законов Российской империи. С другой стороны, министрам делегировался целый ряд полномочий, не обозначенных в названных статутных документах, в связи с чем те «нарушали» пределы своих полномочий на как бы «законных» основаниях.

Ко второй группе относится нарушение издаваемыми министерскими «установлениями» субординационных связей с элементами существующей тогда системы нормативно-правовых актов, вхождение в противоречие с Высочайше утвержденными актами, в развитие которых эти министерские «установления» издавались. В этом случае остро встает вопрос о законности издаваемой нормы и качестве нормотворческой деятельности, что требует пристального внимания на любом структурно-историческом фоне. В параграфе приводятся примеры министерских распоряжений, создававших правовые коллизии.

В третью группу проблем включено употребление различных видов подзаконных актов без четкого отграничения содержания (в большой степени это относилось не только к подзаконным, но и законодательным актам).

По мнению автора, названные ошибки имели объективную историческую обусловленность – становились следствием «неоформленности» ветвей власти в монархическом государстве, несовершенства процессуальной и материальной регламентации правотворческого процесса в Российской империи, пробельности статутного регулирования, размытости компетенционного блока деятельности министерств и др.

В параграфе указывается, что правотворческая деятельность как сложный процесс создания нормативно-правового акта, процесс, опосредованный влиянием целого ряда факторов, является вариативной. Министрам приходилось действовать, исходя из объективно складывающейся управленческой ситуации, используя собственный опыт и представления о том, как должен быть урегулирован тот или иной вопрос, т. е. действовать по усмотрению, выбирая оптимальный управленческий ход. При этом качество министерского нормотворчества во многом определялось именно таким выбором, определяющим суть административного усмотрения.

Интересы государства, как и частные интересы и потребности, разнообразны, поэтому между ними сложно провести границу. В этом случае можно говорить об обязательном существовании административного усмотрения как возможности ориентироваться в преходящих, быстро изменяющихся общественных отношениях. В связи с этим административное усмотрение выступает неким «осмыслением» исходного состояния регулируемых отношений, пониманием сложившейся ситуации и учетом уже существующего положения дел в момент принятия решения и соответственно предположением и предвидением влияния принимаемого решения на развитие регламентируемых управленческим актом отношений. Это объективная и позитивная составляющая управленческого усмотрения.

Вместе с тем изучение доктрины и практики государственного управления в имперском государстве позволяет говорить о том, что в рамках ведомственного нормотворчества деятельность по созданию административных актов нормативного характера имела явно субъективную доминанту. В силу отсутствия разделения властей в Российской империи XIX в. у законности и подзаконности актов управления не было четких, формально закрепленных позиций. По «Общему учреждению министерств» министры несли ответственность за превышение своих полномочий, но компетенционный блок министерств и министров очерчивался схематично, предоставляя широкие возможности (а подчас и необходимость) действовать по усмотрению. Не считалось превышением власти, когда министр особенно «на какой-либо случай был Верховной властью уполномочен».

Это право монарха разрешать отступления от закона, право диспенсации, толковалось весьма широко. Например, для того, чтобы избежать какой-либо ответственности в случае нарушения рамок своей компетенции, конкретный министр мог получить одобрение решения, принятого по его усмотрению, монархом уже потом. Получалось, что любое неправомерное действие государственного органа или должностного лица разрешением монарха или последующим одобрением могло быть трансформировано в правомерный акт управления. Право диспенсации, действовавшее в XIX в., в 1906 г. формально устранялось. В то же время оставались чрезвычайные указы. С одной стороны, они имели силу закона (пусть временно), хотя законами не являлись. С другой стороны, эти указы не были и актами управления, поскольку не носили подзаконного характера. Таким образом, по юридической природе чрезвычайный указ от акта управления отличался тем, что мог противоречить законам, а от закона – тем, что издавался не в законодательном порядке и не отменял прежних законов, а лишь приостанавливал их. На практике содержанием его мог быть любой вопрос, находящийся в ведении законодательного органа (за некоторыми исключениями: чрезвычайные обстоятельства не являлись основанием для внесения изменений в Основные Государственные Законы, учреждения Государственного совета или Государственной думы, постановления о выборах в Совет или в Думу). По ст. 87 Основных Государственных Законов чрезвычайный указ мог быть издан только во время прекращения занятий Государственной думы и только при наличии «чрезвычайных обстоятельств». Что считать «чрезвычайными обстоятельствами», ст. 87 не поясняла, открывая простор усмотрению административной власти.

Таким образом, по мнению соискателя, в русской правовой традиции конца XIX – начала XX в. усмотрение противопоставлялось праву и закону, в большой мере отождествлялось с произволом. Устанавливается, что субъективная природа и двойственный характер делают административное усмотрение одним из наиболее значимых факторов министерского нормотворчества, определяющим не только форму реализации нормотворческой компетенции министерств, но и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов.

Третья глава «Участие министерств в законодательном процессе в Российской империи» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Законодательный процесс в Российской империи в XIX начале XX в.: доктринальные подходы к содержанию и стадиям» обозначены различные доктринальные трактовки понятий законодательства, законотворчества, законодательного процесса, а также последовательность и содержание последнего.

В ходе исследования роли министерств в реализации законодательного процесса соискатель придерживается традиционных подходов дореволюционных ученых-правоведов к выделению следующих этапов (или стадий) законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) обсуждение законопроекта; 3) утверждение законопроекта; 4) обнародование закона. Эти этапы законодательствования в определенной степени стали классикой, усвоенной современной теорией правотворчества. При этом структура и последовательность стадий появления закона обозначались по-разному.

Так, по мнению И. А. Ильина, закон в своем образовании должен пройти через четыре этапа: быть предложен, обсужден, утвержден и обнародован. На эти же этапы процесса создания закона указывали Е. Н. Трубецкой и Г. Ф. Шершеневич.

Н. М. Коркунов обозначил уже пять главных моментов: 1) почин;
2) обсуждение; 3) утверждение; 4) обращение к исполнению и 5) обнародование. Выделяя этап «обращение к исполнению», ученый рассматривал его как «обращение в закон», для чего, по его мнению, требовалось повеление государя его исполнить, «т. н. промульгация....Хотя в наших законах об этом моменте ничего не говорится, но такое повеление все-таки предполагается».

К. И. Малышев законодательный процесс отождествлял с законодательным производством, имеющим «свой акт почина, периоды подготовки, исследования и обсуждения, завершаемые принятием или непринятием проекта закона в законодательном учреждении». При этом указывалось на юридическую значимость и необходимость для «обращения» законопроекта в закон таких стадий, как «санкция Верховной власти, т. е. утверждение государя императора», и затем «обнародование закона в установленном порядке».

Своеобразно сформулированные стадии законодательного процесса наблюдаются у А. В. Романовича-Славатинского. Он подробно рассматривал вопрос инициативы закона, но не выделял ее как таковую, а первой стадией называл «составление проекта закона и его первообразное предначертание». Далее ученым-правоведом предусматривались: рассмотрение проекта, или его обсуждение, Высочайшая санкция, или утверждение проекта Верховной властью, обнародование нового закона. Интересным является дополнительное выделение стадии составления законопроекта, но не обозначение законодательного почина как стадии законодательного процесса. В данном случае речь могла идти об отождествлении стадии законодательной инициативы и стадии составления законопроекта и об их объединении. При этом составление законопроекта могло рассматриваться как обязательный элемент законодательного почина, а законодательный почин – трактоваться узко, в рамках официального внесения законопроекта в законодательный орган для рассмотрения. Это особенно важно, поскольку министры принимали активное участие в составлении проектов законодательных актов, но вот как субъекты законодательной инициативы обозначались не всегда.

При внешнем единодушии в выделении стадий законодательного процесса в дореволюционной правовой доктрине существовали разные подходы к пониманию их содержания, выделению субъектов их реализации и пр. Отсутствие четкой регламентации законодательных процедур, разноречивая практика законотворчества предопределяли множественность научного толкования нормотворческих полномочий органов государственного управления.

Например, в дореволюционной российской доктрине существовало широкое и узкое понимание законодательного почина. С одной стороны, он предполагал возможность официального обращения к законодателю о необходимости принятия нового или изменения старого закона (А. Д. Градовский, Е. Н. Трубецкой), с другой – требовал внесения в законодательный орган разработанного законопроекта (А. С. Алексеев, А. В. Романович-Славатинский, Г. Ф. Шершеневич, И. А. Ильин, С. А. Котляревский).

Крайне неоднозначным было отношение и к официальным субъектам законодательной инициативы. В XIX в. ими мог считаться только император (А. С. Алексеев, В. В. Сокольский); император, Сенат, Синод, министерства (А. Д. Градовский); в XX в. – император и частично, с определенными ограничениями, Государственная дума, Государственный совет (Е. Н. Трубецкой, С. А. Котляревский); император, министерства и депутаты Государственной думы (И. А. Ильин); монарх и правительство в лице министров и главноуправляющих (Г. Ф. Шершеневич). Право законодательной инициативы, таким образом, за министрами признавали Г. Ф. Шершеневич, Б. Э. Нольде, Н. И. Лазаревский. Правда, последний говорил о правительственной инициативе как инициативе монарха и министров. На активное фактическое участие министров в законотворческой деятельности указывали В. М. Устинов и С. П. Покровский.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.