авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Правотворческая деятельность министерств российской империи в xix – начале xx в.

-- [ Страница 4 ] --

В заключение параграфа делается вывод о том, что взаимосвязанность функционального и отраслевого «наполнения» статуса исполнительных органов проявляется в ходе развития министерской системы в рамках сменяющих друг друга периодов. Отраслевая идентификация направления развития той или иной сферы изначально находила отражение в отраслевом принципе выстраивания системы и структуры центральных органов (министерств) в рамках общей системы властных субъектов. Функциональный принцип в управлении различными сферами общественной жизни позволял выделить основные направления деятельности органов (регулирование, надзор и контроль, управление государственным имуществом и др.) и провести их оптимальное организационное разделение.

Во втором параграфе «Нормотворческая компетенция министерств Российской империи» раскрывается понимание министерского правотворчества и нормотворческой компетенции, принятое за основу в диссертационном исследовании.

Министерства – это органы, которые реализуют функции государственного управления. Отсюда правотворчество, осуществляемое ими, выступает средством, своеобразным совокупным инструментарием государственного управления. В ходе правотворческой деятельности (нормотворчества – подзаконного и законодательного) нормы, определенные правовые регуляторы, структурируются в правовые акты, которые, в свою очередь, представляют правовые границы-ориентиры для неопределенного круга лиц, становятся формой, внешним выражением, государственно-управленческой деятельности.

В этом смысле правотворческая деятельность, по мнению автора, с одной стороны, выступает способом реализации министерствами функций по управлению вверенной сферой (отраслью) жизни общества и государства, а управление – функцией, одним из важнейших направлений их деятельности, с другой стороны, само нормотворчество – одна из функций органа государственной власти. В этом случае правовой нормативный акт оказывается формой реализации нормотворческой функции исполнительного органа.

Нормотворческая компетенция рассматривается как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам его ведения (подведомственности). Полномочия, в свою очередь, представлены правами и обязанностями органа принимать нормативные правовые акты, обусловленные его функциями. Подведомственность предполагает нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, его акты управления.

Иными словами, предметная сфера деятельности исполнительного органа, закрепленная в статутном документе, обусловлена его функцией, а полномочия – возможностью эту функцию реализовать. При этом предмет ведения может изменяться под воздействием конкретно-исторических условий развития государства и общества, а полномочие – оставаться фиксированным при расширении или сужении его границ, изменении его характера, методов осуществления.

Анализ статутного законодательства Российской империи позволяет утверждать, что первоначально административное распоряжение не могло иметь самостоятельного содержания, а заключало в себе применение закона только в порядке исполнения. Для разрешения сложных управленческих дел по «Учреждению министерств» 1802 г. министр всегда должен был входить с докладом к императору. По общему закону, как отмечал М. М. Сперанский, министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда – необходимость испрашивать на все случаи, даже маловажные, Высочайших повелений. Ответственность министра становится не только тщетной, но даже невозможной. Данный недостаток функционирования системы центрального управления сразу после ее создания в самом начале XIX в. наравне с другими недостатками «…представил необходимость составить другое министерское образование, в частности, министерства 1810 года». М. М. Сперанский обращал внимание, что «…в учреждении министерств должно различать два плана: один – 1802 г., другой – 1810 г. Главная мысль их обоих одна, но образ исполнения ее разный»1. Акцент на таком «неудобстве», как отсутствие у министерств полномочий по самостоятельному созданию норм «в пояснение или дополнение существующих правил» (и, как следствие, отсутствие ответственности), дает возможность предположить, что это явилось в определенной степени причиной системного министерского реформирования начала XIX в. Последнее, в свою очередь, определило степень важности правотворческой функции министерств в общем компетенционном блоке правового статуса данных органов.

Требования эффективности государственного управления логически обусловили необходимость предоставления министрам самостоятельности в принятии решений. Для этого министерствам передавался комплекс полномочий, включающий властный инструментарий. Так, в § 211 «Общего учреждения министерств» 1811 г. министрам предоставлялись право и обязанность «разрешать силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений». В § 258 указывалось, что «предписания министра могут быть двух родов: в одних объявляются именные Высочайшие повеления, в других – министр действует собственною его властию». При этом законодательство не определяло содержания административных распоряжений, а лишь ограничивало их рамками исполнения законов. Со временем за административными распоряжениями стала признаваться возможность издания их в развитие существующего права, в восполнение действующего закона.

Более чем через полвека действия «Общего учреждения министерств» в Журнале заседаний административного отдела Комиссии о губернских и уездных учреждениях при Министерстве внутренних дел (7 октября 1871 г. – 17 октября 1872 г.) отмечалось, что законодательная практика того времени давала примеры предоставления административным лицам права издавать постановления в разъяснение законов, но «она не указала еще никаких общих руководящих начал». Там же приводилась мысль о том, «что… законодательная власть, оставляя некоторые частные вопросы по предметам, ближайшим образом относящимся к ведомству администрации, неопределенными, предоставляет их решение этой последней»2.

В попытках обозначить цель наделения министерств (и министров как их руководителей) нормотворческими полномочиями использовались термины с так называемой дефинитивной, уточняющей, нагрузкой: «для дополнения», «для пояснения», «для развития» и т. п., свойственные и современной теории правотворчества. На основе архивных данных приводятся исторические иллюстрации принятия министерствами административных актов во исполнение и для обеспечения реализации императорских указов.

В итоге делается вывод о развивающем начале министерского нормотворчества, использующего такие виды правотворческой деятельности, как детализация, конкретизация, дополнение. Выявляется устойчивый характер полномочий министерств по принятию нормативных управленческих решений в виде правовых актов управления, что объективно было привнесено в практику государственного управления после 1811 г.

Вторая глава «Нормотворчество министерств как форма реализации их компетенции» включает четыре параграфа.

В первом параграфе «Основные направления министерского нормотворчества в Российской империи» рассмотрены векторы реализации правотворческой деятельности указанными государственными органами.

По мнению соискателя, правотворческая деятельность министерств Российской империи предполагала две базовых функции: участие в законотворческом процессе и самостоятельное подзаконное нормотворчество. Первая функция реализовывалась через формулирование законодательного предположения и внесение его в уполномоченный орган; участие в законодательной инициативе, составлении текста законопроекта и внесении его на обсуждение законодательного (законосовещательного) органа; участие в обсуждении законопроекта; вторая – через создание ведомственного нормативного акта.

При этом нормотворческая деятельность министерств, в свою очередь, имела несколько векторов реализации, которые предопределяли основные нормотворческие направления: внутриаппаратное администрирование, регламентацию отношений с подведомственными и подотчетными субъектами, создание функциональных режимов, устанавливающих поведенческие рамки не подчиненных министерству внешних субъектов управленческих отношений.

Вместе с тем министры могли концентрировать свои полномочия в конкретном сегменте имперского хозяйства. Тогда главным направлением распорядительной деятельности министерств как элементов системы центральных органов государственного управления Российской империи в XIX – начале XX в. становилось управление вверенными им отраслями, которые входили в предмет их ведения (так называемое предметное, отраслевое, направление).

Анализ статутных актов имперских министерств позволил соискателю сделать вывод о том, что в указанный период историческая динамика государственной жизни, расширение диапазона управленческих отношений предопределили деконцентрацию полномочий по определению внутренней структуры органов центрального управления. Если вначале предметы ведения министерств и всех их структурных подразделений определялись в законодательном порядке, то постепенно часть предметов, в частности, распределение дел в департаментах между отделениями и столами, переходила на подзаконный уровень, делегировалась министрам.

Организация общего руководства внешними подчиненными структурами, осуществляемого министерствами основывалась на п. 3
ст. 157 «Учреждения министерств» 1892 г., по которому министры «разрешали силою существующих законов и учреждений все затруднения, встречающиеся при исполнении». Как правило, министерства издавали общие инструкции, циркуляры подчиненным местам с разъяснением того, как и для чего применять тот или иной нормативный акт, какого «образа действия» придерживаться при разрешении управленческих дел.

Наиболее значимую часть содержания функциональной деятельности министерств составляло управление неподчиненными субъектами, составившее третье направление их нормотворческой деятельности. Данная исполнительно-распорядительная деятельность имела высокую функциональную концентрацию. При этом ее цели и основания различались.

Во-первых, правоустановительную деятельность по урегулированию общественных отношений по вверенным предметам ведения министры осуществляли самостоятельно и инициативно. К этому министров «побуждали» функциональные обязанности осуществлять ежедневное позитивное управление (или форс-мажорные ситуации, принуждающие министров решать управленческие задачи немедленно, а потом подтверждать свои полномочия для «случившегося» разрешения управленческой ситуации). Такие нормотворческие полномочия предоставлялись министерству статутным документом или специальным Высочайше утвержденным актом в дополнение к статутному.

Во-вторых, министерства действовали не инициативно на основании закрепленного за ними полномочия, а во исполнение законодательного акта, принятого самим монархом, Государственным советом, а после 1905 г. – Государственной думой; утвержденного императором акта коллегиального органа управления (в первой половине XIX в. – Комитета министров, во второй половине XIX в. – Совета министров). В этом случае направлениями министерской нормотворческой деятельности были конкретизация и детализация законодательных норм, создание обеспечительного механизма их реализации.

Важным моментом в определении направлений нормотворческой деятельности министерств является отраслевое разделение предметов их ведения, когда каждое министерство уполномочивалось действовать в рамках своей компетенции, оформляя управленческие решения административными актами индивидуального или нормативного характера.

При этом определенное предметное (по предмету ведения) направление могло реализовываться параллельно несколькими структурными подразделениями министерства. Например, охраной памятников древности занималось МВД. При этом к предметам ведения Департамента общих дел МВД была отнесена переписка по собранию сведений о древних зданиях и вообще обо всех находимых древностях; на Департамент полиции исполнительной возлагался надзор за благоустройством в государстве вообще и «прекращение всякого неустройства»; Хозяйственный департамент занимался древними зданиями, находившимися в черте какого-либо города, в тех случаях, когда они угрожали разрушением; Технико-строительный комитет ведал строительной частью вообще; Центральный статистический комитет собирал различные сведения по этнографии. Специализация министерских подразделений могла способствовать профессиональному подходу к решению задачи охраны памятников.

В заключение параграфа перечисляются основные направления ведомственного нормотворчества, реализуемые министерствами на протяжении своего существования в дореволюционной России: регламентация устройства структурных подразделений ведомств и распределение между ними «дел»; регламентация отношений с внешними подчиненными субъектами, входящими в круг министерской подведомственности, а также отношений с внешними неподчиненными субъектами, обывателями, их объединениями и пр.

Кроме того, правовая природа ведомственных актов позволяет назвать такие виды министерского нормотворчества, как самостоятельная правоустановительная деятельность в закрепленной области имперского хозяйства и деятельность по созданию механизма реализации правового и организационного обеспечения уже принятого более высокого по иерархии регулятивного акта, определявшего направление министерского подзаконного нормотворчества.

Отраслевое разделение предметов ведения министерств предопределяло их нормотворческую деятельность в конкретных областях государственного управления. При этом оформление реализации названных направлений функциональной распорядительной деятельности министерств было множественным, соотносилось с законодательными формами, имело исторические истоки и динамику.

Во втором параграфе «Генезис форм ведомственного нормотворчества в Российской империи в XIX начале XX в.» исследуются истоки возникновения форм подзаконного нормотворчества.

На основе анализа теории и законодательной практики использования и соотношения понятий закона и административного акта автор приходит к выводу, что в качестве обобщающей и общеизвестной правовой категории по отношению к подзаконной нормотворческой деятельности выступал административный акт. При этом с ним отождествлялся правовой акт управления, совмещались материальный и формальный смысл последнего Под административным актом понимался и акт администрации, и акт с широкой функциональной наполняемостью – от правоустановительной до правоприменительной.

Следует отметить, что в рассматриваемый период в законодательстве и правотворческой практике некоторые формы использовались только для законодательных актов, другие документы носили двойственный характер (именно они стали прообразом современных видов подзаконных нормативных актов), а третьи выступали лишь как акты подзаконного характера. По мнению автора, в XIX – начале XX в. уставы, положения, наказы (инструкции), указы, мнения Государственного совета и доклады, удостоенные Высочайшего утверждения, как виды нормативно-правовых актов, с одной стороны, обозначались законодательством в качестве форм издания законов, с другой стороны, имели черты, указывающие на их подзаконный характер. В связи с этим соискатель выдвигает предположение, что в Российской империи в рамках исполнения функций государственного управления формы подзаконного нормотворчества (виды подзаконных актов) заимствовались из тех форм, которые предусматривались Сводом законов Российской империи для законодательных актов.

Основой для этого наряду с указанием в Своде законов лишь форм закона при отсутствии перечисления форм, посредством которых закон исполнялся, послужило также многообразие терминов, используемых для обозначения структурной наполняемости всего законодательства Российской империи, а также отсутствие четкого отграничения закона и административного распоряжения.

Вместе с тем, хотя изначально подзаконное нормотворчество «оформлялось» посредством указанных в законодательстве видов законодательных актов, оно им не исчерпывалось. В частности, теория и практика правотворчества указывают на такой вид актов подзаконного нормотворчества, как административные распоряжения. Однако диссертант отмечает, что данное понятие носило обобщающий характер, хотя сам термин «распоряжение» (в отличие от акта управления и административного акта) мог использоваться и в качестве обозначения вида (внешней формы) административного акта, имевшего самостоятельное содержание.

Выявление истоков зарождения видов подзаконных актов позволяет говорить не только о заимствовании органами подчиненного управления в целях оформления своих решений форм изначально законодательных актов, но и об исторической преемственности форм, используемых для обозначения видов правовых актов разной природы. Сегодня положения, правила, инструкции, уставы и другие виды широко распространены в практике подзаконного нормотворчества, и только его. А закон, став видом законодательных актов, имеет небольшой диапазон разнообразия – конституционный, федеральный, субъекта Федерации.

Кроме того, анализ содержания различных видов нормативно-правовых актов и их видовой множественности в дореволюционной России позволил соискателю выявить в правовом поле Российской империи целый ряд нормативных актов, которые можно считать кодифицированными: уложение, учреждение, устав, положение, правила. При этом положение, правила, устав в Российской империи отчасти соответствуют одноименным актам в структуре действующего сегодня российского законодательства. Следует отметить, что среди представленных кодифицированных актов выделяются и административные акты министерского нормотворчества (правила, утверждаемые министрами уставы).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.