авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

Правотворческая деятельность министерств российской империи в xix – начале xx в.

-- [ Страница 3 ] --

Второй этап (1857–1905 гг.) – формальное закрепление единства монарха и министров (особенно в контексте законопроектной деятельности), этап косвенной законодательной, т. е. санкционированной монархом, инициативы министров, этап последовательного формирования устойчивой позиции министров как субъектов законодательной инициативы. В то же время данный период стал этапом постепенной трансформации баланса в отношениях монарха и министров в сторону независимости в проявлении законодательных инициатив министерствами.

Третий этап (1905–1909 гг.) – появление парламентской инициативы наряду с правительственной (монарха и министров), проявление конкурирующего характера законодательной компетенции министерств (в рамках составления и представления законопроекта), с одной стороны, и Государственной думы и Государственного совета, с другой стороны. Это этап усиления влияния министров на ход законотворческой работы за счет законодательно закрепленной обязательной и исключительной их роли в представлении законопроекта в парламент, когда процедура внесения министрами законопроекта в Государственную думу и Государственный совет становится необходимым условием его рассмотрения.

Четвертый этап (с 1909 г.) – формирование самостоятельных законодательных полномочий министров в системе обособляющейся исполнительной власти, которые реализуются по поручению как монарха, так и Государственной думы и Государственного совета, в том числе на стадии законодательной инициативы.

Несмотря на различное теоретическое толкование действующей в законотворческой практике XIX – начала XX в. конструкции законодательной инициативы, законодательное предположение отрегулировать то или иное правоотношение, находившееся в управлении (ведении) конкретного министерства, так же, как и внесение уже оформленного законопроекта, осуществлялось при активном участии министерств во главе с министрами.

9. Формулируется вывод о том, что теоретико-правовая категория презумпции «идеально единого правительства» в правотворчестве использовалась в реализации законодательной инициативы органами государственного управления как принцип правотворчества. В то же время в контексте создания законодательных форм она приобрела значение принципа государственного управления.

Содержание презумпции трансформировалось в контексте изменяющейся правовой действительности. В XIX и начале XX в. проходила деформация сущностного наполнения презумпции «единого правительства». Полномочия министров по инициированию закона, несмотря на формальные ограничения, расширялись в ходе практики управления. Это создавало дисбаланс в соотношении законодательных полномочий монарха и министров и приводило на разных этапах государственного развития к закреплению или отмене презумпции «идеально единого правительства». Цикличность действия данной презумпции позволяет говорить о ее временном характере.

10. Проведена систематизация подходов к составлению законопроекта, существовавших в дореволюционной правовой традиции. Составление законопроекта: 1) выделялось как отдельная стадия законодательного процесса (В. В. Ивановский, В. В. Сокольский, И. Е. Андреевский); 2) обозначалось в качестве этапа на стадии законодательной инициативы (Г. А. Алексеев, И. А. Шингарев, Б. Э. Нольде, А. С. Тагер); 3) рассматривалось в контексте обсуждения законопроекта (Г. Ф. Шершеневич). Сделан вывод, что общим для всех подходов было признание доминирующего влияния министерств на практику правотворчества при составлении текста законопроекта на протяжении всей истории функционирования министерств в дореволюционной России.

В пореформенный период, несмотря на двойственную трактовку статей Основных законов, Государственная дума отстояла свое право самостоятельно составлять и проводить проекты законов независимо от того, возлагалась на конкретное министерство обязанность подготовить конкретный законопроект или нет. Это давало Государственной думе независимость от усмотрения министров в деле законодательствования. В то же время аргументируется тезис о том, что устойчивые традиции министерского влияния на сферу составления текста законов и полномочие министра вносить законопроект в законосовещательные органы, а затем в законодательный орган сохранялись в качестве важной функции министерств в начале XX в.

11. Систематизация доктринальных трактовок содержания стадии обсуждения законопроекта, а также анализ законодательства и практики участия министерств в создании законодательного акта позволили обосновать тезис о том, что министерства являлись обязательным участником стадии обсуждения законопроекта в ходе реализации законотворческой деятельности как Государственного совета в дореформенной России, так и Государственного совета и Государственной думы в России после 1905 г.

12. Обосновывается вывод о том, что на практике подзаконное нормотворчество не исчерпывало полномочий министерств в сфере правотворчества. Как органы государственного управления министерства активно участвовали в создании законодательных норм. Они выступали в качестве субъектов законодательного процесса на этапе подготовки законов при составлении текста проектов, организации обсуждения и согласования, в ходе представления проектов правовых актов на законодательное рассмотрение. Эта роль сохранялась за министрами как в дореформенной России при абсолютной монархии, так и после преобразований государственного строя 1905–1906 гг.

13. Выдвигается тезис, что существование нормоконтроля явилось необходимым элементом всего контрольно-надзорного механизма, действующего в государственном управлении Российской империи, а также стало гармоничным элементом содержания института министерской ответственности в Российской империи. Делается вывод, что отсутствие четких оснований ответственности, на практике определяемой усмотрением монарха, снижало эффективность существовавшего в то время контрольно-надзорного механизма в системе государственного имперского управления. В то же время попытка реализовать принцип законности с помощью законодательного закрепления государственного контроля и надзора, прежде всего в министерском нормотворчестве, явилась в государственном управлении России XIX в. позитивным фактором.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

В работе изложены научно обоснованные выводы, которые способствуют более полному изучению отечественного правотворческого опыта государственных органов исполнительной власти, осмыслению процесса законодательного закрепления, правового оформления и динамики министерской нормотворческой компетенции. Обобщение прошлого опыта помогает критично оценить современное состояние министерского нормотворчества, исторические векторы его развития с присущими этому развитию достоинствами и недостатками.

Автором выявлены исторические посылы к разрешению целого ряда современных теоретических и практических проблем публичного права в рамках государственного управления. Академический интерес представляет собранный фактический материал. Ряд проблем, затронутых в диссертации, может стать предметом самостоятельных историко-правовых исследований, в частности, алгоритм подготовки проектов нормативных актов, делопроизводство министерств (административных учреждений) Российской империи, факторы «законодательствования» (политологический, социологический, психологический и др.), процессуальные основы правотворчества и организационно-технологические основы разработки и принятия административных (законодательных) актов, роль министров в правотворческой деятельности верховных органов, презумпции в законотворчестве и др.

Положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля, при разработке курсов по теории права, истории права, административного права, конституционного права, спецкурсов по юридической технике.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний; изложены в выступлениях более чем на 50 международных и российских научных конференциях, симпозиумах, семинарах. Эмпирическая база и выводы диссертации нашли применение при чтении курсов «История государства и права России», «Теория государства и права», «Административное право» на кафедре конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Материалы исследования также отражены в научных публикациях автора. Основные подходы теории и практики правотворчества, векторы, заданные исторической традицией российского подзаконного нормотворчества, обозначенные и систематизированные в представленной диссертации, используются в научно-исследовательской работе со студентами (под научным руководством соискателя подготовлен ряд научных работ студентов, результаты которых опубликованы в российских и зарубежных изданиях), а также при проведении экспертизы проектов административных регламентов министерств Нижегородской области. Подготовлены экспертные заключения на проекты Административных регламентов министерства государственного имущества и земельных ресурсов Нижегородской области по исполнению государственной функции: «Обеспечение доступа к информации о деятельности министерства государственного имущества и земельных ресурсов» (2010 г.), «Организация личного приема и рассмотрения обращений граждан» (2009 г.), «Защита интересов Нижегородской области в арбитражных судах и судах общей юрисдикции в сфере имущественно-земельных отношений» (2009 г.).

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих 10 параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ


Во введении определены актуальность темы, степень научной разработанности, объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологическая и теоретическая основы, источниковая база, обоснована научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, раскрыто теоретическое и практическое значение исследования, приведены сведения об апробации его результатов.

Первая глава «Министерства Российской империи: становление системы, нормотворческая компетенция» включает два параграфа.

В первом параграфе «Реформа государственного управления начала XIX века и становление министерской системы» анализируется содержание административной реформы начала XIX в., характеризуется правовая основа деятельности министерств, рассматривается функциональное наполнение их компетенции.

На основе анализа исторической динамики в использовании отраслевого и функционального принципов в создании системы и структуры центральных органов государственного управления Российской империи дается авторская периодизация организационно-правового и структурного становления министерской системы. Для уточнения хронологии дополнительным основанием выступают социально-экономические и политические реформы. В начале XIX в. – это преобразование государственного аппарата (1802, 1810–1811 гг.); в середине и второй половине XIX в. – реформы и контрреформы социально-экономического характера (отмена крепостного права, судебные реформы и пр.); в начале XX в. – реформы политического характера (1905–1906 гг.), Первая мировая война, революционные события 1917 г. Значение избранных факторов не абсолютизируется. С использованием главного и дополнительного оснований делается попытка различить смысловую и хронологическую стороны предлагаемой периодизации.

Первый период становления системы министерств (1802–1811 гг.) является временем ее создания и организационного оформления. Это период проведения кардинальной реформы центральных государственных учреждений. В первых правовых актах, составивших основу формирования министерской системы (манифесты от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств», от 25 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления с обозначением предметов, каждому управлению подлежащих» и от 17 августа 1810 г. «О разделении государственных дел по министерствам»), определялись, прежде всего, «предметы и принадлежности» органов посредством закрепления за каждым нескольких отраслей управления. Одной частью могли заниматься несколько органов. Так, внешней безопасностью должны были «ведать» военное и морское министерства; государственной экономией – министерства: внутренних дел (МВД), народного просвещения, финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, главное управление путей сообщения. В то же время один орган мог заниматься несколькими частями, например, МВД – государственной экономией и устройством внутренней безопасности. Функции верховных исполнительных органов четко не конкретизировались, включая «общий порядок исполнения законов», что позволяет говорить о доминанте отраслевого принципа организации первых министерств в XIX в.

Система центральных органов управления, созданная в России в ходе административной реформы начала XIX в., характеризовалась небольшой видовой определенностью (министерства и главные управления, приравненные по статусу к министерствам) и лаконичной структурой (первоначально их было создано всего восемь). Между тем данные характеристики предопределили многофункциональность министерств в управлении множеством отраслей.

Второй период (1811 г. – середина 50-х гг. XIX в.) – время поиска оптимальной структуры министерств. Создаются органы управления со вновь выделяемыми отраслями, идет трансформация внешней формы органов, происходит уточнение компетенции каждого министерства. Оптимизация внутренней структуры министерств предполагает постепенное использование функционального принципа. Например, в 1832 г. в состав МВД включается Главное управление духовных дел иностранных исповеданий в виде особого Департамента с контрольно-надзорными функциями, поскольку в понятие охраны общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме исповедания.

По мнению автора, в период с 1811 г. до середины 50-х гг. XIX в. происходит внедрение более активного функционального начала в существующие и вновь создаваемые управленческие структуры, отраслевой подход при этом остается базовым.

Третий период (середина 50-х гг. XIX в. – начало XX в.) – соединение отраслевого с функциональным основанием деятельности министерств. Возникает некий баланс функционального и отраслевого принципов в деятельности министерств, особенно тех, которые были тесно связаны и активно участвовали в реформах социально-экономической сферы. В их структуре возникают функциональные подразделения, отвечающие за конкретный участок, с наделением их соответствующими полномочиями и четким закреплением функций.

Так, значительную часть подготовительных работ по осуществлению крестьянской реформы выполнил Центральный статистический комитет – специальный орган МВД. В составе Министерства финансов был создан функциональный орган – Главное выкупное учреждение, наблюдавшее за своевременной выплатой крестьянами кредитов (упразднено в 1895 г.). Для финансовой помощи частным предприятиям, руководства государственными и принадлежавшими императорской фамилии предприятиями был образован Департамент торговли и мануфактуры. Судебные уставы 1864 г. существенно расширили ведение Министерства юстиции в области судебного управления, что привело к его структурной реорганизации и образованию в нем к 1890-м гг. шести подразделений. Именно в этот период в Министерстве юстиции проходит четкое разделение полномочий по функциональному принципу между «особыми установлениями»: статистическим (сбор и систематизация цифровых данных о составе и деятельности учреждений ведомства Министерства юстиции), распорядительным (хозяйственная деятельность по материальному обеспечению судебных учреждений), счетным отделением (составление годовой финансовой сметы и т. п.).

Таким образом, закрепленные за министерствами предметы ведения расширялись за счет новых функций, связанных с необходимостью осуществлять реорганизацию сферы управления.

Четвертый период (после 1905 г. – 1914 г.) – это время изменения структуры всей государственной власти при усилении функционального принципа в организации деятельности министерств, что обусловливалось необходимостью соотнести полномочия министерств и вновь возникающих, трансформированных функционально или воссоздаваемых органов высшего управления – Государственной думы, Государственного совета, Совета министров. Найденная организационная форма объединенного правительства в виде Совета министров, новый порядок законодательства (включение в его структуру Государственной думы) функционально изменили и управленческий статус министерств. Они становятся собственно органами исполнительной власти наряду с действующими законодательными органами – Государственной думой и Государственным советом.

Пятый период (1914–1917 гг.) связан с Первой мировой войной, углублением политических разногласий в правящих кругах, несогласованностью деятельности гражданского и военного управления. В 1915 г. для координации деятельности отдельных министерств было создано пять Особых совещаний с широкими полномочиями. Это нарушало границы компетенции уже существующих ведомств. К тому же началась министерская чехарда. За 1916 г. были заменены 5 министров внутренних дел, 4 – сельского хозяйства, 3 – военных. Результатом общенационального кризиса стал крах самодержавия.

Баланс отраслевого и функционального выстраивания эффективной системы органов управления нарушался бессистемностью и казуальностью производимых в министерствах изменений.

Вместе с тем в ходе этапного исторического развития в структуре отраслевых министерств выделяются функциональные структуры по рассмотрению и подготовке решений нормативного характера по конкретным вопросам управления, например, в Министерстве юстиции – законодательное отделение Первого департамента, где шла детальная разработка дополнений и изменений действующих законов.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.