авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

Правотворческая деятельность министерств российской империи в xix – начале xx в.

-- [ Страница 2 ] --

Объектом исследования является исполнительно-распорядительная деятельность министерств по реализации функций государственного управления.

Предметом исследования выступает правотворческая деятельность министерств Российской империи, которая включает их подзаконное нормотворчество и участие в законопроектной деятельности.

Цель исследования – установить особенности и закономерности формирования правотворческих полномочий министерств как органов центрального управления, показать место министерского подзаконного нормотворчества в общей системе правотворческой деятельности Российского государства в исторической ретроспективе, выявить роль министерств в законотворческой деятельности Российского государства в XIX – начале XX в.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение следующих задач:

– выявить организационно-правовые основы министерской системы в Российской империи;

– раскрыть содержание нормотворческой компетенции министерств Российской империи, реализация которой способствовала осуществлению ими государственного управления;

– определить основные направления министерского нормотворчества;

– обосновать отождествление понятий актов управления и административных актов на основе исторического подхода к пониманию этих теоретико-правовых категорий, которые носили обобщающий характер по отношению к актам ведомственного подзаконного нормотворчества;

– проанализировать соотношение форм нормативно-правовых актов Российской империи в XIX – начале XX в. и выявить истоки появления форм подзаконного нормотворчества;

– установить совокупность видов правовых актов, которые использовались в самостоятельном подзаконном нормотворчестве министерств;

– вывести последовательность действий при подготовке и юридическом оформлении министерских нормативных актов;

– на основе анализа качества создаваемых министерствами нормативно-правовых актов выявить проблемы министерского нормотворчества;

– показать значение административного усмотрения как важного фактора нормотворческой деятельности министерств Российской империи, определяющего форму реализации нормотворческой компетенции министерств и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов;

– раскрыть содержание института министерской ответственности за нарушение установленного порядка реализации правотворческой компетенции;

– установить место и роль контроля в сфере министерского нормотворчества;

– систематизировать доктринальные подходы к содержанию законодательного процесса и разделению его на стадии для выявления состава субъектов законодательного процесса;

– раскрыть специфику законодательных полномочий министров и обосновать роль министерств в законотворческом процессе;

– выявить соотношение полномочий министерств и монарха, министерств и Государственной думы при осуществлении законодательной инициативы, в процессе законопроектной деятельности, показать обязательный (а в некоторых случаях абсолютный) характер полномочий министерств при реализации стадий законодательного процесса;

– установить роль министерств Российской империи в подготовке законодательных актов.

Методологическую основу исследования составил весь комплекс методологии научного познания, в частности, всеобщие методы познания: системный, диалектический, включающий идеи развития и историзма; общенаучные подходы: генетический, структурно-функцио-нальный, методы – индукции и дедукции, приемы – анализа и синтеза, абстрагирования и теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному и др. В работе использованы также специальные методы – формально-юридический и сравнительно-истори­ческий.

Источниковая база исследования представлена опубликованными и неопубликованными источниками, к которым относятся акты законодательного характера, сконцентрированные в Полном собрании законов Российской империи, Своде законов Российской империи разных лет; нормативные акты министерств, систематизированные в сборниках правовых актов различных министерств; материалы официального делопроизводства органов власти дореволюционной России, хранящиеся в Российском государственном историческом архиве. Информативный характер носят журналы заседаний Совета министров.

В ходе исследования министерского правотворчества большой объем информации о законодательных начинаниях, особенно на стадии составления закона, удалось получить при обращении к таким архивным документам, как: журналы заседаний комиссий, проекты законов с объяснительными записками, различные точки зрения и замечания, полученные по проекту от многочисленных административных и научных учреждений и обществ, специальные заключения, фиксировавшие многоплановость подходов и разногласий. Определенную роль при подготовке исследования сыграли материалы Государственной думы. Журналы, стенограммы заседаний общих собраний и особенно думских комиссий содержат часто предысторию вопроса, изложение мнений по законопроекту заинтересованных ведомств и общественных организаций.

Иллюстративным материалом исследуемой проблемы служат документы Государственного архива Нижегородской области, например, фонды Канцелярии Нижегородского губернатора.

Для изучения реформ государственного управления важными оказались документы Отдела редких рукописей Российской государственной библиотеки.

Научный интерес представили документы, содержащиеся в современных изданиях: «Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России» (М., 2007), Л. Е. Шепелев «Чиновный мир России: XVIII – начало XX в.» (СПб., 1999), «Русский конституционализм: исторический путь России к либеральной монархии» (М., 2000), «Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии» (М., 2001).

Для исследования алгоритма создания конкретного министерского законопроекта по охране древностей наряду с архивными документами большое значение имели: «Материалы по вопросу о сохранении древних памятников, собранных Московским археологическим обществом» (М., 1911); «Сборник материалов, относящихся до архивной части в России» (М., 1916); Сборник документов, составленный Р. Е. Альтшуллером и др., «Охрана памятников истории и культуры в России. XVIII – начало XX в.» (М., 1978).

В силу отсутствия законодательного закрепления определений базовых для исследования понятий закона, административного распоряжения, а также видов конкретных правовых актов (положение, устав, учреждение и пр.) важным оказалось обращение к Энциклопедическому словарю Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона в 86 томах (СПб., 1890–1907).

Анализ приведенных источников в большой степени позволил раскрыть различные аспекты исследуемой в представленной докторской диссертации проблемы.

Научная новизна исследования заключается в том, что в историко-правовой науке заявленная тема практически не изучалась. Диссертационная работа является первым самостоятельным, логически завершенным комплексным монографическим межотраслевым исследованием, посвященным анализу феномена самостоятельности министров в принятии управленческих решений нормативного характера.

Научная новизна также состоит в применении по отношению к истории права исследовательского подхода, основанного на понимании правотворчества министерств Российской империи как формы реализации их компетенции. Благодаря этому впервые системно исследуется функциональная деятельность министерств Российской империи по созданию нормативных актов подзаконного и законодательного характера.

В диссертации обобщен и проанализирован обширный фактический материал, позволивший определить традиции развития исторических форм подзаконного нормотворчества и обозначить место министерств в реализации законодательного процесса Российской империи. Создана оригинальная периодизация формирования системы и структуры центральных органов государственного управления в Российской империи в XIX – начале XX в., представленной министерствами, главным основанием которой стало сочетание и соотношение отраслевого и функционального принципов построения структуры органов исполнительной власти.

В работе получили развитие теоретические положения, касающиеся традиционного понимания административного акта как базовой формы государственного управления, обобщающего понятия для всех видов актов подзаконного нормотворчества в контексте истории и современности.

Кроме того, автором рассмотрены аспекты проблемы соотношения нормотворческой компетенции министерств и других субъектов правотворческой деятельности Российского имперского государства, включая монарха, Государственный совет и Государственную думу, которые не получили освещения в современной отечественной истории государства и права.

Также систематизированы подходы к доктринальному толкованию и практическому использованию терминов «закон», «законотворчество», «законодательный и законотворческий процесс» в дореволюционной России; обоснована объективная предопределенность и обозначена динамика развития министерских нормотворческих полномочий; введен в оборот ряд архивных документов.

Научная новизна исследования нашла отражение в положениях выносимых на защиту.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Предложена периодизация организационно-правового и структурного становления министерской системы на протяжении всего существования министерств Российской империи, где впервые за основу взято использование отраслевого и функционального принципов организации министерств.

Первый период (1802–1811 гг.) – создание и организационное оформление центральной исполнительной власти, представленной, прежде всего, министерствами с возможно наиболее четким разделением вверенных сфер ответственного управления на отрасли, что дало импульс для дальнейшего совершенствования министерской системы.

Второй период (1811 г. – середина 50-х гг. XIX в.) – время поиска оптимальной структуры министерств, создания органов управления вновь выделяемыми отраслями, трансформации внешней формы органов и оптимизации внутренней структуры, уточнения компетенции каждого министерства. Отличительным для данного периода является введение более активного функционального начала в существующие и создаваемые вновь управленческие структуры. Отраслевой подход при этом остается базовым.

Третий период (середина 50-х гг. XIX в. – начало XX в.) – соединение отраслевого с функциональным основанием деятельности министерств, обусловленного участием последних в государственном реформировании. Возникает баланс функционального и отраслевого подходов в деятельности министерств, особенно плотно связанных и активно участвующих в реформах социально-экономической сферы. В их структуре создаются функциональные подразделения, отвечающие за конкретный участок, с наделением их соответствующими полномочиями и четким закреплением функций.

Четвертый период (после 1905 г. – 1914 г.) – изменение структуры всей государственной власти при усилении функционального принципа в организации деятельности министерств в связи с необходимостью объективного соотношения со вновь возникающими или трансформированными органами высшего управления – Государственной думой, Государственным советом, Советом министров. Найденная организационная форма объединенного правительства в виде Совета министров, новый порядок законодательства (включение в его реализацию Государственной думы) функционально изменили и управленческий статус министерств. Они становятся органами собственно исполнительной власти, функционирующими наряду с действующими законодательными органами – Государственной думой и Государственным советом.

Пятый период (1914–1917 гг.) связан с Первой мировой войной, углублением политических разногласий в правящих кругах, усилением несогласованности в деятельности гражданского и военного управления. Поспешные организационно-кадровые перестройки не меняли принципиально уже существующего подхода к функциям министерств. Баланс отраслевого и функционального выстраивания эффективной системы органов управления нарушался бессистемностью и казуальностью, сиюминутной направленностью производимых в министерствах изменений.

2. Установлены особенности нормотворческой компетенции министерств Российской империи. К ним относятся: развивающий характер министерского нормотворчества, когда уже в XIX в. используются такие виды правотворческой деятельности, как детализация, конкретизация, дополнение; объективная обусловленность самостоятельности министров в принятии управленческих решений нормативного характера; устойчивое присутствие на протяжении длительного исторического периода (XIX – начало XX в.) функций министерств по принятию подзаконных нормативных актов и историческая преемственность и неизменность совокупности видов этих актов.

3. Для полноты характеристики правотворческих функций министерств используются понятия «закон» и «административный акт». Аргументируется вывод о том, что на протяжении XIX – начала XX в. термин «закон» не потерял своей значимости обобщающего понятия. При этом использование данного понятия как названия вида конкретного нормативно-правового акта не приобрело широкого распространения в общей системе форм права, существовавших в Российской империи. Обосновывается тезис о том, что в качестве обобщающей и общеизвестной правовой категории по отношению к формам подзаконной нормотворческой деятельности выступил административный акт. Содержание этого понятия фактически наполняло границы понимания подзаконного акта управления, практически отождествляло эти категории.

4. Утверждается, что государственные органы в практике подзаконного нормотворчества заимствовали законодательные формы для оформления актов управления. Основу данного утверждения составило: указание в Своде законов Российской империи только форм закона при отсутствии перечисления форм, посредством которых закон исполнялся; многообразие терминов, используемых для обозначения видов правовых актов; отсутствие четкого отграничения закона и административного распоряжения в Российском государстве в XIX – начале XX в.

Формулируется вывод, что в практике правотворчества XIX–XX вв. использовались формы законодательных актов, которые: а) не имели четкого различия по иерархии и содержанию, потому характеризовались как собственно закон, так и подзаконный акт (уставы, положения, наказы, инструкции, указы, мнения Государственного совета и доклады, удостоенные Высочайшего утверждения, правила); б) издавались с возможностью вариативного выбора формы издаваемого акта, которая, в свою очередь, могла быть простой и сложной (как правило, способами издания текстов законов были манифесты, доклады и мнения Государственного совета; собственно законами – уложения, уставы, учреждения, положения, грамоты и наказы). Многообразие и многосложность законодательных нормативных правовых актов сохранились и с течением времени вошли в практику современного подзаконного правотворчества.

5. Отмечается, что в рамках дореволюционной практики правотворчества конкретизировались родовые понятия (как закона, так и административного акта) и выделялись конкретные виды министерских нормативно-правовых актов. Порядок их принятия в течение XIX – начала XX в., правила делопроизводства (несмотря на предпринимаемые попытки их усовершенствования) кардинально не менялись. Сделан вывод, что в указанный период в подзаконном нормотворчестве, осуществляемом министерствами для самостоятельной регулятивной деятельности, используется устойчивая совокупность видов правовых актов (циркуляры – собственно циркуляры, циркулярные распоряжения, отношения и письма, а также наказы, правила, положения, инструкции, приказы).

6. На основе анализа практики министерского нормотворчества выделены три группы наиболее типичных проблем, свойственных и современному министерскому нормотворчеству.

К первой группе с некоторой оговоркой отнесено нарушение пределов компетенционных полномочий министерств по созданию норм. Оговорка связана с делегированием на время министру (и его министерству) органами верховного управления права принимать нормативные акты управления, которое министры использовали широко.

Во вторую группу включено нарушение издаваемыми министерскими «установлениями» субординационных связей с элементами существующей тогда системы нормативно-правовых актов, вхождение в противоречие с Высочайше утвержденными актами, в развитие которых эти министерские «установления» издавались.

Третью группу проблем составляет употребление различных видов подзаконных актов без четкого отграничения их содержания.

Делается вывод об исторической обусловленности названных проблем, которые становились следствием «неоформленности» ветвей власти в монархическом государстве, несовершенства процессуальной и материальной регламентации правотворческого процесса в Российской империи, пробельности так называемого статутного регулирования, размытости компетенционного блока деятельности министерств.

7. Административное усмотрение представлено как сложное правовое явление. Дается его определение в качестве некого «осмысления» исходного состояния регулируемых управленческих отношений, понимания сложившейся (требующей управленческого разрешения) ситуации и учет уже существующего положения дел в момент принятия решения и, далее, как предположения и предвидения влияния принимаемого решения на развитие регламентируемых управленческим актом отношений.

Анализ практики реализации функций по созданию нормативных актов управления позволил выявить наряду с необходимой позитивной составляющей существование незаконности административного усмотрения. Исследование дореволюционной доктрины создало основу для аргументации тезиса о том, что в русской правовой традиции конца XIX – начала XX в. усмотрение противопоставлялось праву и закону, в большой мере отождествлялось с произволом.

Доказывается, что субъективная природа и двойственный характер делают административное усмотрение одним из наиболее значимых факторов министерского нормотворчества, определяющим не только форму реализации нормотворческой компетенции министерств, но и содержание устанавливаемых нормативными актами правовых режимов.

8. Выделено четыре этапа развития полномочий министров по инициированию законодательных актов.

Первый этап (1802–1857 гг.) – практический поиск границ министерских нормотворческих полномочий и выделение законотворческих полномочий министров, период казуальной (по мере необходимости), не закрепленной законодательством, обусловленной административной практикой самостоятельности министров в проявлении законодательной инициативы, этап так называемой прямой инициативы министров.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.