авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

Система финансовых прерогатив государства в россии второй половины xvii – начала xx веков (историко-правовое исследование)

-- [ Страница 6 ] --

К началу XX века к почте и железным дорогам как способам сообщения примыкал телеграф. В отличие от железной дороги с момента начала действия в России телеграф был объявлен регалией (как и во всех странах за исключением Соединенных Штатов), в пользу чего назывались следующие доводы:

- телеграф как важный инструмент общения лишь в виде регалии мог обеспечивать тайну корреспонденции;

- лишь государственная эксплуатация телеграфов давала возможность систематической организации управления телеграфным делом;

- государственное управление могло отходить от принципа рентабельности.

Устанавливается, что телеграф являлся публичной регалией, поскольку фискальная ценность его была весьма мала.

Что же касается железнодорожной регалии, то проведенный историко-правовой анализ железнодорожного законодательства позволяет выделить его двойственный характер, выражающийся, по мнению Н.В. Мишиной, сочетания частно-хозяйственной системы хозяйства с формированием государственного сектора железных дорог103. Дуалистическая природа железнодорожного домена в России объясняется просто – нехватка бюджетных средств для постройки затратных железных дорог. Более веских причин не существовало.

В четвертой главе «Управление системой финансовых прерогатив государства в России второй половины XVII - начала ХХ вв..» рассматриваются структура и основные направления деятельности высших государственных органов по управлению регалиями (фискальными монополиями и откупами), выявляется роль отдельных органов и должностных лиц в сфере управления монополизированными товарами, регализованными промыслами, исследуется вопрос о полномочиях территориальных органов в рассматриваемой сфере.

Первый параграф «Приказная система управления сферой государственных финансовых прерогатив во второй половине XVII в.» содержит анализ организации работы приказов в России, их полномочия и функции в процессе поступления неналоговых регалийных доходов в бюджет.

Интересы государства в недвижимом имуществе поддерживал Поместный приказ, который заведовал государственными землями, раздаваемыми в поместья.

Поместный приказ рассматривал споры по земельным делам служилых людей, собирал подати с земель, находившихся в его владениях.

Приказ Большой казны был учрежден в 1622 г. В его полномочия входили сбор прямых налогов с торгового и промышленного населения городов, управление гостями и торговыми людьми гостиной и суконной сотен, заведование монетным делом, казенной промышленностью104. Приказ управлял рядом регалий: табачной, частично горной, монетной (управлял Денежным двором в 1625 – 1660 гг. и позднее), государственной внешней и внутренней торговлей (покупкой и продажей «заповедных» товаров и т.п.)) и др. В отношении Приказа Большой казны действовал «остаточный» принцип - ему были поручены все доходы, не назначенные к заведыванию другими приказами. Приказ Большой казны просуществовал до 1718 г. – один из редких случаев «долгожительства» органа государственного управления в неизменном виде. Впоследствии функции приказа были переданы Оружейной палате.

Важнейшая сфера – чеканка денег в рассматриваемый период находилась в распоряжении Денежного двора, который являлся составным звеном Приказа Большой казны105.

В ХVII веке Приказ Большого прихода ведал всеми казенными пошлинами (торговыми, проезжих во всех городах), им отдавались на откуп кабаки, бани, лавки, гостиные дворы и погреба, взимал плату с клеймения товаров, с мер «чем всякие товары и питья меряют». Сюда же поступали все судебные пошлины из Судного и Разбойного приказов. Иногда этому приказу передавались даже ямские сборы. Впоследствии от приказа Большого прихода были отделены особые ведомства – Большая Таможня, Померная Изба, Мытная Изба, Сбор десятой деньги. По свидетельству историков, дату учреждения приказа обнаружить трудно, первые упоминания о нем встречаются при царе Федоре Ивановиче106.

В отличие от других финансовых приказов, Приказ Большого прихода был чисто финансовым, не управляющим никакой территорией. В 1680 году дела этого приказа были переданы в Приказ Большой казны107.

Ещё в 1597 году для заведования кабацким делом и кабацкими сборами на территории всего государства была учреждена новая четверть (Приказ новой четверти). Приказ Новой четверти также боролся с незаконной продажей вина и табака108.

На местах финансовое управление в сфере поступления регалийных доходов, сборов за ними и контролем осуществляли воеводы. Они уполномочивались в области надзора за сбором неналоговых доходов, за таможенным и кабацким управлением. Указанными областями непосредственно заведовали общины через своих выборных людей – старост и целовальников, воевода же был, по словам И.Д. Беляева, «главным охранителем казенного интереса»109: Он помогал в поимке «ослушников», наблюдал за тем, чтобы целовальники не причиняли ущерба казне. Главным же интересом воеводы, его исключительным правом было управление на местах казенными оброчными статьями и промыслами, которые все, без исключения, находились в непосредственном ведении воевод, без вмешательства общинных выборных начальников.

Приказная система управления финансовыми исключительными правами государства имела массу недостатков, причиной были слабое правовое регулирование и отсутствие эффективного механизма государственного контроля. Огромная территория России также являлась препятствием для борьбы с кормчеством и казнокрадством.

Нередко в истории управления регалийными видами доходов возникали проблемы в виде неэффективного распределения функций органов, трудностей при проведении контроля, общей законодательной и организационной путаницы.

Второй параграф «Коллежская и министерская системы организации управления регалийными доходами» описывает правовые основы деятельности коллегий и министерств в области поступления регалийных доходов в бюджет, охраны исключительных финансовых прав и контроля за их поступлением в казну.

Первая четверть XVIII века являлась важным периодом в развитии управленческого аппарата нашей страны, весь период был посвящен поискам способов обеспечения повышения доходов казны.

Петр Великий учредил коллегии, которые и заменили большинство Приказов.

Заведование финансами было возложено на несколько коллегий.

В области управления доменным имуществом и регалиями действовали

- Камер-коллегия или коллегия казенных сборов (Указ закреплял за ней ведение денежных доходов всего государства),

- Коммерц-коллегия (была обязана «смотреть над всеми торгами и торговыми действиями),

- Берг- и Мануфактур-коллегии (ведала управлением рудокопными заводами, ремеслами, артиллерией).

В целом исследование функций указанных коллегий позволяет сделать вывод об эффективном разделении направлений деятельности. Положительным новшеством было создание независимого от коллегий контролирующего ведомства – Ревизион-коллегии.

К недостаткам можно отнести разделение ведомств управления доходами и расходами, в том числе и регалийными.

Центральным финансовым учреждением в области доходов бюджета являлась Камер-коллегия, которая была учреждена в 1717 г. В ее ведении в различное время находились государственные доходы, казенные подряды и откупа, продажа казенных товаров, казенные винокуренные заводы, рыбная ловля, сальные промыслы, строительство казенных дорог, мостов.

Представителями Камер-коллегии в уездах являлись земские комиссары, камериры и рентерии. Сбором неналоговых доходов (промыслов, рыбных ловель и т.д.) на местах занимались камериры. Их деятельность регламентировалась «Инструкцией или Наказом земским камерирам в Губерниях и Провинциях» от 7 января 1719 г.110. Камериры должны были следить за добросовестностью служащих в деле организации поступления доходов, чтобы те «…приемы государевых доходов верно управляли». Одной из самых важных задач камериров в рамках рассматриваемой тематики стала их обязанность по сдаче сборов на откуп, ведение подрядами. При этом камерир должен был следить, «дабы всяк по своему договору и должности поступал и чтоб от излишней корысти или пренебрежения откупщиков и от непорядочного прикащиками правления оные села и деревня и откупы не разорились» (ст.10). Для решения этой задачи камериры составляли отдельную книгу откупов, могли контролировать деятельность земских комиссаров и рассыльщиков.

Рентереи ведали приемом, счетом и отправкой денег с мест в центральные рейнтерейские учреждения в Москве и Санкт-Петербурге. Изучение архивного и нормативного материала первой половины XVII века позволяет прийти к выводу о гибкой административной рентерейнской системе.

В 1720-1721 гг. был принят ряд важных детальных указов в сфере финансового контроля, борьбы с казнокрадством. К наиболее значимым можно отнести Указ от 22 июня 1720 г. «О разных государственных сборах, о наказании хищников за взятки лишением имения и живота»111

Под пристальным вниманием правительства находились важнейшие источники регалийных доходов – винный и соляной доходы.

Большое значение в управлении государственной собственностью и казенным предпринимательством получил учрежденный в 1711 г. Сенат, а также учрежденный с 1722 г. при Сенате генерал-прокурор. Петр Великий подчинил Сенату коллегии и сосредоточил в нем финансовую отчетность. Камер-коллегия также должна была свои решения соотносить с мнением Сената, что было закреплено законодательно112 и подтверждается рядом архивных источников, в которых предписывается Камер-коллегии сначала учитывать мнение Сената, «…а потом действовать»113. Сенат управлял монетной регалией, разрешая чеканку монет, регулируя денежное обращение в целом.

При Екатерине II особенно усилилось значение генерал-прокурора Сената, который, между прочими возложенными на него обязанностями, был и настоящим министром финансов. Большую известность (в отрицательном смысле) по управлению государственными имуществами приобрел генеральный прокурор князь Вяземский.

Управление отдельными видами казенных предприятий и промыслов также требовало создания целой системы органов. Так, одним из доходнейших промыслов управляла Главная соляная контора. Она возникла в 1720 г. До нее с 1705 г. управление соляным делом находилось в ведении ратуш и магистратов. С 1713 г. соляные сборы поступали в ведение Поместного приказа114. Административно подчинялась Камер-коллегии, Сенату, Кабинету министров в разное время, ведала казенным солеварением и сбытом соли. В 1722 г. была разделена на три экспедиции: заготовки и доставки соли; продажи соли; счетных и следственных дел.

Важной функцией государственного управления в сфере защиты исключительных финансовых прав являлись государственный контроль за поступлением регалийных доходов и борьба с казнокрадством.

Большую роль в охране интересов казны играл институт фискалов. При каждом ведомстве состоял фискал, должность которого с 1721 г. согласовывалась с Юстиц-коллегией115. К фискалам предъявлялись особые требования порядочности и честности, и если они не оправдывали доверия, жестко наказывались. Наказание приобретало характер показательности воспитательную направленность, чтобы другие не повадились обманывать казну.

Следующая единица управления и контроля в сфере поступления регалийных доходов - корчемные команды. При Петре I преследование корчемников возлагалось на специально назначенных лиц. В 1730 году в распоряжении московских откупщиков для преследования корчемства и взимания штрафов был представлен особый отряд солдат. Однако вследствие множества злоупотреблений эта корчемная команда в 1732 году была подчинена Коммерц-коллегии. С 1732 года в Петербурге в ведении Коммерц-коллегии состоял для искоренения корчемства особый комиссар, а при нем отряд солдат, которые отряжались от полков ежемесячно. Корчемная стража как один из органов, подчиненных Министерству финансов, просуществовала до 1918 года116.

В ряду центральных учреждений, имеющих значение для установления и управления регалийными доходами в XVIII веке, имела Комиссия о коммерции, участвовавшая в выработке финансового и экономического курса государства. На протяжении XVIII века существовало три Комиссии о коммерции117. В отношении монополизированных товаров Комиссия устанавливала правила, в которых указывалось, на основании каких признаков те или иные товары причислялись к различным категориям (свободная торговля, монополизированные и т.д.)118. Комиссия выдвигала проекты об отмене монополии на табак, рыбий клей и др.

Основное звено управления казенными предприятиями в конце XVIII веке составляли «конторы» (или «канцелярии») при чиновниках, определенных к руководству каким-либо предприятием, которое находилось в ведомстве того или иного центрального учреждения. Местными учреждениями более высокого ранга были количественно немногочисленные канцелярии при чиновниках того же ведомства, руководившие группой заводов119. Объединение последних не было регламентировано и определялось, главным образом, сосредоточением нескольких производств данной отрасли на одной территории.

«Учреждение для управления губерний Всероссийской империи»120, принятое 7 ноября 1775 г., передавало финансовое управление специально образованному для этого учреждению Казенной палате. В системе губернских учреждений середины XIX в. казенная палата занимала важное место. Она ведала сбором различного рода прямых и косвенных налогов – подушной подати, откупов, акцизов, выдачей гильдейских, промысловых свидетельств, паспортов и подорожных, а также выполняла контрольные функции. Казенная палата состояла из пяти отделений – ревизского, питейных сборов, казначейства, соляного и контрольного. В 1831 г. была утверждена Инструкция о порядке ведения дел в казенных палатах121. Палата несла ответственность за общее состояние финансов в губернии. Практически все финансовые операции производились только с ее разрешения и под её контролем.

В начале XIX века ситуация в области финансовой системы и ее правового регулирования была критичной, однако первые шаги в области упорядочения правового регулирования финансовой и хозяйственной деятельности государства сделаны.

Во-первых, управление финансами государства сформировалось в качестве самостоятельной сферы государственного управления, имеющей местный и центральный аппарат.

Во-вторых, выделилось главное направление реорганизации государственных финансов – постепенная концентрация всех финансовых ресурсов в одном централизованном фонде – бюджете, а денежных средств казны – в казначействах122, формируется единая система государственного счетоводства.

В-третьих, были созданы организационно-правовые основы для установления стадий бюджетного процесса: выделяется финансовое планирование и функции исполнения доходной и расходной частей бюджета. И, наконец, были созданы условия для существования единого бюджета.

Создание казначейств обеспечило условия ликвидации системы специализации доходов, при которой определенный сбор прямо предназначался и использовался для финансирования определенного вида расходов.

Итак, с учреждением в 1802 г. министерств, управление финансами и исключительными имущественными правами государства было поручено Министерству финансов, что, конечно, не повлияло на управленческие функции императора, который по-прежнему оставался собственником бесчисленных имуществ.

В Министерство финансов с 1811 года вошел Департамент государственных имуществ. Начиная с 25 июля 1811 года, он являлся органом центрального управления казенными землями, лесами, оброчными статьями, государственными крестьянами, арендными и другими имениями.

В Министерстве финансов проблемами управления казенными предприятиями занимались отдельные департаменты: 1-е отделение департамента (Главного ведомства казенных крестьян, с 1830 - Главного управления казенных крестьян и хозяйственных заведений) заведовало управлением казенными крестьянами, включая принадлежащих к заводам и фабрикам123.

В 1821 году в его составе был учрежден Департамент Государственного казначейства124. Орган был преобразован из Экспедиции о государственных доходах. Департамент осуществлял заведование приходом и расходом денежных средств – всей кассовой частью, а именно учетом поступлений денежных средств в государственную казну, заведовал открытием, движением и закрытием кредитов, составлял кассовый отчет об остатке, приходе и расходе наличности средств казначейства за год, составлял генеральный денежный отчет по государству для Государственного совета по Положению об отчетности по Министерству финансов 1830 г.125 Департамент Государственного казначейства имел разветвленную структуру подведомственных ему органов: Главное казначейство, губернские, уездные казначейства, казенные палаты.

Значительную роль среди местных органов государственного финансового управления играли казначейства.

В структуре органов финансового управления значительное место занимали специальные государственные органы, в ведении которых находился сбор акцизов. Вначале этот сбор имел форму винного откупа, то есть предоставления отдельным лицам права на производство и продажу спиртных напитков за определенную плату. Порядку уплаты акцизов государство уделяло большое внимание, поскольку доля акцизов от общих поступлений в государственный бюджет была огромной126. На высшем уровне управление и надзор за акцизными поступлениями сосредоточивались в Министерстве финансов в Департаменте разных податей и сборов, а затем было передано в Департамент торговли и мануфактур. Департамент осуществлял управление питейной частью - питейными откупами, сборами и акцизом, в том числе ведал делами о курении, заготов­лении и продаже вина по губерниям, об отдаче откупов в оброчное содержа­ние и составлении ежегодных откупных условий, о недоимках, залогах и льготах по питейным откупам, об отчислении средств от питейных доходов в пользу городов.

Опыт изучения организации управления и использования финансовых прерогатив государства в приказной, коллежской и министерской системах в России свидетельствует о постоянном стремлении власти к совершенствованию данного процесса, поиску новых источников доходов и снижению бюджетных потерь в результате неэффективного администрирования и казнокрадства.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования.

В приложение вынесены текстовые и статистические таблицы, поясняющие и конкретизирующие отдельные положения диссертации.

Основные научные положения диссертации изложены в 65 публикациях общим объемом более 63 п.л.

Статьи, опубликованные в ведущих научных изданиях,

рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.