авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики

-- [ Страница 4 ] --

В работе дан развернутый анализ принципов муниципальной службы, установленных в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Российской Федерации в их исторической ретроспективе. Сделан вывод о том, что принципы муниципальной службы должны быть едиными на всей территории Российской Федерации и определяться в федеральном законе. Нет необходимости воспроизводить их в законах субъектов Российской Федерации, равно как включать в эти законы отсылочные нормы к статье 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В Главе 2 «Система правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации» - муниципальная служба представлена как комплексный институт в правовой системе Российской Федерации (§ 1), рассмотрен генезис федерального законодательства о муниципальной службе (§ 2), выявлены тенденции законодательного регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации (§ 3), исследованы проблемы и перспективы муниципально-правового регулирования служебных отношений (§ 4), определены направления совершенствования института муниципальной службы в условиях административной и муниципальной реформ (§ 5).

В диссертационном исследовании муниципальная служба рассмотрена как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой. Отмечено, что данный институт занимает важное место в правовой системе Российской Федерации и регулируется целым комплексом нормативных правовых актов.

В работе проанализированы имеющиеся в научной литературе подходы к определению отраслевой принадлежности института муниципальной службы. Отмечено, что среди специалистов встречаются противоречивые мнения по этому поводу. Так, отдельные исследователи (Д.О.Ежевский, А.Н.Миронов, Л.Т.Чихладзе) рассматривают муниципальную службу как институт муниципального права; другие (С.Ю.Фабричный) полагают, что это комплексный институт в рамках муниципального права, но в тесном взаимодействии с административным, трудовым правом и другими отраслями российского права; ряд авторов относит муниципальную службу к числу административно-правовых институтов (Н.М.Конин). Наряду с указанными позициями вопросы правового регулирования служебных правоотношений рассматривались в диссертационных исследованиях в рамках отрасли трудового права (Л.А.Чиканова, А.В.Гусев ). Отдельные специалисты включают институт муниципальной службы в систему новой отрасли в правовой системе Российской Федерации - служебного права (С.Е.Чаннов).

На взгляд диссертанта, муниципальная служба может рассматриваться как комплексный институт в рамках отрасли муниципального права и представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации муниципальной службы, обеспечения ее функционирования, установления гарантий деятельности муниципальных служащих и осуществления ими прав и обязанностей.

Значительная часть диссертационного исследования посвящена сравнительно-правовому анализу российского законодательства о муниципальной службе.

Проводимая в России реформа государственного управления определила направления развития правовых основ государственной и муниципальной службы. Среди основополагающих задач были обозначены такие, как создание нормативных правовых актов, которые должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, открытости государственной и муниципальной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения государственной и муниципальной службы, управлению государственной службой.

Решению этих задач во многом способствовали международные принципы и стандарты, которые установлены мировым сообществом. Проведенный в диссертационном исследовании анализ международных правовых документов показывает, что Россия ратифицировала значительное число актов, касающихся статуса государственного и муниципального служащего, порядка прохождения службы и др. В работе представлен их развернутый анализ.

В российской правовой системе следствием действия принципов федерализма (статья 1 Конституции Российской Федерации), разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11), организационной самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12) явилась трехуровневая система правового регулирования местного самоуправления и соответственно муниципальной службы. Эта система включает следующие уровни:

федеральное законодательство;

законодательство субъектов Российской Федерации;

муниципальные правовые акты.

В диссертационном исследовании дана характеристика норм федерального законодательства о муниципальной службе, рассмотрены изменения, внесенные в нормативные правовые акты в связи с реализацией мероприятий административной реформы, реформы системы государственной службы.

Отмечено, что законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», другими федеральными законами.

Проанализирован вопрос о разграничении полномочий в сфере правового регулирования муниципально-служебных отношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. На основании проведенного анализа диссертант пришел к выводу о том, что в Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» по сравнению с ранее действовавшими правовыми нормами законодатель более четко определил круг вопросов, которые находятся в ведении законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере муниципальной службы.

Вместе с тем, выявлены отдельные противоречия в части разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в законы отдельных субъектов Федерации включены нормы о кадровом резерве муниципальной службы, хотя правовое регулирование данного вопроса находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Отмечено, что в большинстве субъектов Федерации полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном самоуправлении, либо в законах о муниципальной службе. В исследовании приведены примеры указанных вариантов законодательного закрепления полномочий (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Хабаровского края, Свердловской области и др.)

В диссертации представлена классификация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, включающая:

1. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации.

2. Законы субъектов Российской Федерации:

а) закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.

б) закон о муниципальной службе субъекта Российской Федерации;

в) иные законы, регулирующие отдельные аспекты прохождения муниципальной службы. По сферам правового регулирования они объединены в следующие группы:

1) регулирующие стаж муниципальной службы;

2) регулирующие реестр должностей муниципальной службы;

3) регулирующие оплату труда служащих;

4) устанавливающие соотношение должностей государственной и муниципальной службы.

3. Иные нормативные правовые акты о муниципальной службе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании осуществлен сравнительно-правовой анализ указанных актов. Отмечено, что на уровне субъектов Федерации необходимая законодательная основа муниципальной службы уже сформирована. В ближайшей перспективе необходимо привести имеющейся нормативный материал в соответствие с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», поскольку федеральное законодательство в сфере муниципальной службы развивается достаточно динамично и не все новеллы нашли отражение в нормативных правовых актах субъектов Федерации. В частности это касается регулирования классных чинов муниципальных служащих, вопросов оплаты труда, правоограничений на муниципальной службе.

По мнению диссертанта, необходимо изменить форму правовых актов субъектов Федерации, регулирующих процедуру аттестации муниципальных служащих, порядок проведения конкурса, поскольку типовое положение является модельным актом, носящим рекомендательный характер, в связи с чем не может приниматься в форме закона, имеющего высшую юридическую силу в правовой системе субъекта Федерации.

Наряду с правотворческой деятельностью органов государственной власти активное участие в процессе совершенствования правовых основ и организации муниципальной службы принимают органы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальной службы и виды актов о муниципальной службе определяются, прежде всего, в соответствии с нормами федерального законодательства.

В систему правового регулирования муниципальной службы на уровне муниципальных образований в соответствии с нормами федерального законодательства включены следующие виды правовых актов:

а) уставы муниципальных образований;

б) решения, принятые на сходах граждан;

в) иные муниципальные правовые акты.

В диссертации представлен сравнительно-правовой анализ вышеперечисленных источников и приведены примеры данных видов правовых актов, принятых в различных муниципальных образованиях.

Особое внимание уделено анализу вопросов муниципальной службы, закрепленных в уставах муниципальных образований. Специалисты в области муниципальной службы отмечают, что в уставах муниципальных образований чаще всего рассматриваются следующие вопросы: правовая регламентация муниципальной службы; прохождение службы и категории служащих; порядок замещения должностей руководителей и иных категорий служащих; трудовой договор с муниципальным служащим; прекращение трудовых отношений; аттестация муниципальных служащих и др.»10.

По мнению диссертанта, далеко не все вопросы, содержащиеся в данном перечне, равно как и в рассмотренных в диссертационном исследовании уставах муниципальных образований, должны быть урегулированы в уставе муниципального образования.

Так, система правовых актов о муниципальной службе установлена в федеральном законодательстве и нецелесообразно ее дублировать на муниципальном уровне, включая, например, в устав статью о правовых основах муниципальной службы. Также нецелесообразно включать в уставы муниципальных образований норму о категориях муниципальных служащих, которые установлены в Федеральном законе (статья 8 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит классификацию муниципальных должностей, реестр должностей в соответствии со статьей 7 устанавливается субъектами Российской Федерации).

В отношении основных квалификационные требований для замещения должностей муниципальной службы в части 2 статьи 9 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» законодатель делает прямую отсылку к муниципальным актам. По мнению диссертанта, нет необходимости включать в устав муниципального образования весь перечень квалификационных требований по всем видам муниципальных должностей. Данную проблему можно решить путем включения в устав муниципального образования бланкетной нормы, содержащей отсылку к муниципальному правовому акту, устанавливающему квалификационные требования для муниципальных служащих.

Рассмотрен вопрос о целесообразности включения в устав муниципального образования положений о порядке прохождения службы. В соответствии со статьей 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовое регулирование условий и порядка прохождения муниципальной службы осуществляется федеральным законом. И только отдельные вопросы прохождения муниципальной службы могут быть урегулированы правовыми актами органов местного самоуправления. Так, в соответствии с частью 7 статьи 18 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Следовательно, в уставе муниципального образования может быть сделана отсылка к правовому акту об аттестации муниципальных служащих. Либо среди полномочий представительного органа местного самоуправления может быть закреплена функция правового регулирования муниципальной службы в части установления квалификационных требований к муниципальным должностям, порядка проведения аттестации муниципальных служащих.

Вопросы правового статуса муниципальных служащих могут быть урегулированы в уставе муниципального образования только в части установления дополнительных гарантий (в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закона № 25-ФЗ), все остальные элементы правового статуса: права, обязанности, ограничения и запреты установлены в федеральном законе.

В диссертационном исследовании рассмотрены современные тенденции в развитии законодательства о муниципальной службе, сформулированы предложения по его совершенствованию.

Поскольку в современный период в Российской Федерации осуществляется целый комплекс реформ, которые тесным образом взаимосвязаны друг с другом и нацелены на повышение эффективности работы всего механизма осуществления власти в государстве, в диссертации представлен анализ правовых основ административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления в их взаимосвязи и единстве.

Автором исследованы роль и значение в развитии института государственной и муниципальной службы Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»11, утвержденной в ноябре 2002 года Указом Президента Российской Федерации, срок действия которой был продлен Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437 на 2006-2007 годы12.

Отмечено, что в соответствии с этой программой многие субъекты Федерации приняли единые программы по реформированию как государственной, так и муниципальной службы. Определенные в региональных программах меры по реформированию муниципальной службы нашли отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которыми формируются органы, осуществляющие организационное обеспечение реформы, и разрабатываются планы мероприятий по реализации положений программ. В диссертационном исследовании рассмотрен также вопрос о финансировании региональных программ реформирования государственной гражданской и муниципальной службы.

В диссертационном исследовании раскрыты меры по реформированию муниципальной службы, предусмотренные в «Федеральной программе развития государственной гражданской службы на 2009-2013 гг.», в рамках которой органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложено осуществить разработку региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, и программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих, а также разработать механизмы, обеспечивающие реализацию принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы.

На основе выявленных тенденций развития правового обеспечения реформы муниципальной службы в диссертации предложены следующие изменения в действующее законодательство: часть 1 статьи 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«1. Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также соотношение классных чинов муниципальной службы классным чинам государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы».

Одним из новых направлений правового регулирования служебных отношений в процессе реформирования государственного управления является антикоррупционное законодательство. Для обеспечения механизма его реализации в части урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, предусмотренного частью 4 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года «О муниципальной службе в Российской Федерации», устанавливающего возможность образования комиссии по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, установить обязательность создания подобных комиссий в городских округах и муниципальных районах.

В Главе 3 «Организационно-правовые основы совершенствования кадрового обеспечения муниципальной службы» раскрыты современные тенденции совершенствования профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для муниципальной службы (§ 1), исследованы правовые основы формирования кадрового резерва на муниципальной службе (§ 2), дана характеристика системы управления муниципальной службой (§ 3).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.