авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики

-- [ Страница 3 ] --

В Главе 1 «Теоретико-метолодогические основы формирования концепции муниципальной службы в Российской Федерации» рассмотрены место и роль муниципальной службы в системе государственного управления Российской Федерации (§ 1), раскрыто понятие, исследована сущность муниципальной службы, выявлены особенности муниципально-служебных правоотношений (§ 2), определены направления реализации принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы (§ 3), раскрыты принципы муниципальной службы в Российской Федерации (§ 4).

Конституционное признание местного самоуправления в Российской Федерации в качестве основы конституционного строя и самостоятельной системы муниципальных органов обусловило развитие муниципальной службы как самостоятельного института, независимого от государственной службы. Вместе с тем ввиду общности черт, принципов организации и функционирования данные виды службы имеют общие признаки, поскольку и государственная, и муниципальная служба являются составляющими системы управления публичными делами, видами публичной службы. В этой связи в диссертационном исследовании понятие «муниципальная служба» рассмотрено в контексте общих доктринальных подходов к институту публичного, государственного управления, а также государственной службы, прежде всего, такой ее разновидности, как государственная гражданская служба.

Отмечено, что в современной литературе по конституционному и муниципальному праву взаимосвязь государственного и муниципального управления увязывают с общностью субъекта, который осуществляет данную деятельность. Как предусматривает статья 3 Конституции Российской Федерации, «…носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Основополагающий характер народного суверенитета является одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

В диссертации рассмотрено несколько подходов к публично-правовой природе муниципальных органов. Первый подход сформулирован в трудах ряда ученых1, а также в актах правоприменительных органов2. Муниципальные органы представляют собой специфические по своей публично-правовой природе органы власти локальных территориальных единиц, а не государства, что при этом не свидетельствует об их невластной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной.

В соответствии со вторым подходом не существует принципиальных различий в публично-правовой природе органов местного самоуправления и органов государственной власти, так как:

а) указанные органы являются субъектами властных отношений, через которые народ России осуществляет свою власть;

б) они наделены правом издания общеобязательных правовых актов;

в) грань между вопросами государственного и местного значения носит весьма условный характер;

г) разграничение вопросов государственного и местного значения зависит от усмотрения органов государственной власти;

д) самостоятельная реализация вопросов местного значения для многих муниципальных образований нереальна в силу ограниченности их организационных и финансовых возможностей3.

К указанным признакам, на взгляд диссертанта, следует также отнести реализацию органами местного самоуправления передаваемых им отдельных государственных полномочий в рамках части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации.

Наряду с общими чертами государственного и муниципального управления в исследовании обозначена специфика данных видов публичного управления.

С категориями государственного и муниципального управления тесным образом связаны понятия государственной и муниципальной службы, поскольку процесс управления реализуется посредством деятельности лиц в органах государственной власти и в органах местного самоуправления, каковыми являются, прежде всего, государственные и муниципальные служащие.

Для отражения диалектики взаимосвязи государственной и муниципальной службы в диссертации дана характеристика понятия «публичная служба». Проанализированы подходы к ее изучению, сложившиеся в зарубежной (Ж.Ведель) и российской (Ю.Н.Старилов) правовой доктрине. Исходя из сложившихся в юридической науке подходов, публичная служба может быть определена как «деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных потребностей»4. Публичная служба должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, и что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники5.

Как отмечают исследователи, понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве дореформенного периода (конец 90-х годов XX века), не используется и сейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой6

.

Отмечено, что из установленных в законодательстве видов государственной службы наиболее близка муниципальной службе по своим признакам и характерным особенностям государственная гражданская служба.

К числу общих черт государственной гражданской службы и муниципальной службы отнесены следующие:

- и государственная гражданская, и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

- оба вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

- государственная гражданская и муниципальная служба базируются на единых принципах;

- правовые статусы государственного гражданского и муниципального служащего достаточно схожи.

Среди различий названы такие, как:

- задачами государственной гражданской службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной – решение вопросов местного значения;

- государственный гражданский служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный – от имени и по поручению муниципального образования;

- существуют также различия в полномочиях государственных гражданских и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной гражданской и муниципальной службы;

- система правового регулирования государственной гражданской службы включает два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации, тогда как система регулирования муниципальной службы является трехуровневой; и включает в себя муниципальный уровень, поскольку в сфере муниципальной службы принимается целый комплекс муниципальных правовых актов, более того, федеральный законодатель в ряде случаев предусматривает, что отдельные вопросы муниципальной службы (к примеру, кадровый резерв на муниципальной службе) могут быть урегулированы только муниципальным правовым актом.

На основе комплексного подхода в диссертационном исследовании понятие муниципальной службы рассмотрено в нескольких аспектах.

Отмечено, что одним из направлений в изучении муниципальной службы является организационный подход, в соответствии с которым службу рассматривают как один из видов деятельности, как организационный институт, представляющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а в отдельных муниципальных образованиях также по обеспечению отдельных государственных полномочий. В контексте данного подхода автором предложено рассматривать муниципальную службу как политико-правовую форму реализации суверенитета народа, права граждан на участие в управлении делами государства и права населения на осуществление местного самоуправления.

Второе направление – нормативистское, в рамках которого муниципальную службу рассматривают в качестве правового института. С этой точки зрения сущность муниципальной службы раскрывается следующими положениями:

а) основной задачей муниципальной службы является реализация муниципальных правовых актов при соблюдении Конституции и законов Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации. Такие функции может выполнять лишь высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и организационно продуманный, в правовом и экономическом отношении обеспеченный аппарат муниципальных органов;

б) муниципальная служба осуществляется на основе специального законодательства как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих:

- отношения, связанные с организацией муниципальной службы и выполнением возложенных на нее задач;

- вопросы правового статуса муниципальных служащих;

- особые процедуры замещения муниципальных должностей и прохождения муниципальной службы;

- права, обязанности и ответственность муниципальных служащих;

в) муниципальная служба нацелена не только на реализацию, но и на защиту прав и свобод граждан7.

Представители третьего направления (Т.Э.Каллагов, С.М.Петров) исходят из структурно-функционального анализа муниципальной службы как правового режима. Соответственно муниципальная служба представляет собой сложное нормативно-правовое образование, включающее в себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативные комплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера. Такое образование наделяет особым статусом муниципальных служащих и обеспечивает эффективную реализацию полномочий органов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.

Четвертое направление – социологическое: исследование муниципальной службы осуществляется в качестве одного из институтов общества (В.С.Нечипоренко, Л.В.Прибыткова). Специалисты определяют службу как функцию особого социального слоя людей – муниципальных служащих со своими корпоративными интересами и запросами; срез общественных отношений, складывающихся в процессе реализации муниципальным служащим функций по обеспечению органичной связи муниципальных органов с населением. Также муниципальная служба является носителем культуры социума и народных традиций, должной морали и духовности российского общества.

Отмечено, что в дореволюционной и современной юридической литературе (А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, Э.М.Филиппова) понятие службы также раскрывается через категорию правоотношения. В этой связи муниципальная служба представлена как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти - муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В рамках анализа понятия муниципальной службы с позиций теории правоотношений дана характеристика основных его элементов: субъекта, объекта и содержания. В ходе исследования выявлена проблема определения субъектного состава отношений на муниципальной службе.

В федеральном законодательстве о муниципальной службе отсутствует четкое указание на то, кто является муниципальными служащими: только граждане Российской Федерации или данным правом обладают также и иностранные граждане. Из определения муниципальной службы (статья 1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации») как деятельности, осуществляемой путем заключения трудового договора вытекает, что участниками служебных правоотношений являются наряду с рассматриваемыми также иностранные граждане, пользующиеся в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации и трудовым законодательством трудовыми правами. Однако на основании статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» им запрещено поступать на муниципальную службу. В то же время доступ к государственной службе им разрешен в соответствии с федеральным законодательством (статьи 14, 15 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Также нормы избирательного законодательства допускают при определенных условиях возможность для иностранных граждан не только участвовать в муниципальных выборах, но и баллотироваться на выборные муниципальные должности.

Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» следующее изменение, изложив пункт 1 части 1 статьи 14 в следующей редакции:

«находиться на муниципальной службе, кроме граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе».

Выявление многоаспектного содержания муниципальной службы позволило предложить авторское определение данного понятия. По мнению диссертанта, под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности.

Данное определение направлено на преодоление сложившегося противоречия между законодательным определением понятий государственной гражданской и муниципальной службы.

В диссертационном исследовании раскрыто содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Автором сформулировано и обосновано положение о необходимости разработки и реализации единой государственной политики развития муниципальной службы и государственной службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, в том числе, применительно к муниципальной службе, что проявляется в следующем:

а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве (в частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе;

б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы. Что находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих;

в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе;

г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований;

д) в создании в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой (Московская, Пензенская области), либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой;

е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программы подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

Отмечено, что принцип взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы получил свое развитие не только в федеральном законодательстве, но и в законодательстве субъектов Российской Федерации. На основе Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»8 в субъектах Российской Федерации принято значительное число актов, в которых обозначена необходимость совершенствование взаимосвязи двух видов публичной службы (Республика Удмуртия, Московская, Свердловская области и др.). Так, в Законе Московской области от 19 ноября 2009 г. № 137/2009-ОЗ «О Программе развития государственной гражданской службы Московской области (2009-2013 годы)»9 среди задач программы предусмотрено обеспечение взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области. А среди ожидаемых результатов – внедрение организационных и правовых механизмов взаимосвязи гражданской службы Московской области и муниципальной службы в Московской области.

В диссертационном исследовании отмечено, что сущность муниципальной службы наиболее полно раскрывается через систему ее принципов, под которыми понимают «исходные положения, основополагающие идеи, объективные закономерности развития муниципальной службы, направления реализации ее целей и функций». Автор проанализировал существующие подходы к исследованию понятия принципов муниципальной службы и их характеристике (работы А.М.Володина, А.А.Немчинова, В.С.Нечипоренко, С.Ю.Фабричного).

Принципы должны реализовываться на всех этапах организации муниципальной службы, в процессе целостного функционирования ее звеньев, в служебной деятельности муниципальных служащих как трудовой деятельности профессионалов. Таким образом налицо единая адресная цепочка реализации принципов: а) в системе организации службы; б) в конкретном органе местного самоуправления; в) в профессиональной деятельности муниципальных служащих.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.