авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики

-- [ Страница 2 ] --
  1. Следуя принципу народного суверенитета (статья 3 Конституции Российской Федерации), формам его реализации, установленным в части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, праву граждан участвовать в управлении делами государства (статья 32 Конституции Российской Федерации), необходимо признать, что народ выступает субъектом управления на всех уровнях публичной власти: федеральном, субъектов Федерации, муниципальном. Исходя из единого источника и носителя власти, не может быть абсолютного разделения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции Российской Федерации) ограничен рамками закона. В этой связи допустимо управляющее воздействие государства в сфере муниципальной службы как организационно-правовой формы реализации местного самоуправления.

Обоснована организационная взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, основанная на единстве субъекта управления, целей и задач управленческого воздействия. Одним из конституционных механизмов обеспечения данной взаимосвязи является реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

  1. Сформулировано и обосновано положение о необходимости разработки и реализации единой государственной политики развития муниципальной службы и государственной службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе государственного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, в том числе, применительно к муниципальной службе, что проявляется в следующем:

а) в расширении возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти. В действующем законодательстве предусмотрена инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при осуществлении процедуры удаления главы муниципального образования в отставку, а также право издавать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях, предусмотренных в законе;

б) в наполнении новым содержанием принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы. Что находит отражение в установлении единых социальных гарантий, стажа служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих;

в) в создании единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе;

г) в формировании федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований, тогда как решение вопроса о создании кадрового резерва муниципальной службы находится в исключительном ведении муниципальных образований;

д) в создании в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой (Московская, Пензенская области), либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой;

е) в финансировании мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программ подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.

3. На основе методологии комплексного подхода предложено рассматривать понятие муниципальной службы в нескольких аспектах:

а) как политико-правовую категорию и форму реализации суверенитета народа, права граждан на участие в управлении делами государства и права населения на осуществление местного самоуправления;

б) как комплексный правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при поступлении, прохождении, прекращении муниципальной службы, а также отношения, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления по поводу установления правовых основ, организации и управления муниципальной службой;

в) как организационный институт, являющий собой профессиональную, возмездную служебную деятельность граждан по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также по обеспечению отдельных государственных полномочий;

г) как публично-обязательственное правоотношение между частным лицом и носителем публичной власти - муниципальным образованием, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя по осуществлению вопросов местного значения и обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

4. Выработано авторское определение понятия муниципальной службы, раскрывающее его сущность и содержание. Под муниципальной службой следует понимать профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, а также лиц, замещающих муниципальные должности.

Данная дефиниция направлена на преодоление сложившихся противоречий в законодательном определении понятий государственной и муниципальной службы.

5. Выявлена коллизия в правовом определении субъектного состава муниципально-служебных отношений.

В федеральном законодательстве о муниципальной службе четко не определен круг лиц, которые могут являться муниципальными служащими. Из определения муниципальной службы как деятельности, осуществляемой путем заключения трудового договора, вытекает, что участниками служебных правоотношений являются наряду с гражданами Российской Федерации иностранные граждане, пользующиеся в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации и трудовым законодательством трудовыми правами. Однако на основании статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранным гражданам запрещено поступать на муниципальную службу. В то же время доступ к государственной службе им разрешен в соответствии с федеральным законодательством (статьи 14, 15 Федерального закона № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Также нормы избирательного законодательства допускают при определенных условиях возможность для иностранных граждан не только участвовать в муниципальных выборах, но и баллотироваться на выборные муниципальные должности.

Для обеспечения единства подходов в правовом регулировании служебных отношений предложено внести изменения в действующее законодательство в части конкретизации субъектов отношений на муниципальной службе.

6. Системный анализ практики правового регулирования отношений на муниципальной службе показал, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дифференцируя вопросы местного значения в зависимости от типа муниципальных образований, не осуществляет столь же последовательного подхода к регулированию отношений по организации муниципальной службы.

Автором предложено полномочия органов местного самоуправления в сфере правового регулирования муниципальных служебных отношений разделить на полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских и сельских поселений, сократив число полномочий последних, поскольку их реализация затруднена отсутствием на поселенческом уровне квалифицированных кадров, способных осуществлять разработку правовых актов в сфере муниципальной службы, а также достаточных средств местных бюджетов на финансирование этих полномочий.

7. На основе сравнительно-правовой анализа обоснованы предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.

а) на федеральном уровне:

Предложено внести изменения в действующее законодательство о муниципальной службе, в частности:

- в часть 1 статьи 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регулирующую классные чины муниципальных служащих и порядок их присвоения;

- в часть 1 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регламентирующую вопросы оплаты труда муниципальных служащих.

Внести изменения в иные федеральные законы в части регулирования отношений на муниципальной службе:

- в пункт 1 части 1 статьи 14 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» об исключении запрета находиться на муниципальной службе для граждан иностранных государств - участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе;

- в часть 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ об исключении права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

б) на уровне субъектов Российской Федерации:

- исключить из законов о муниципальной службе субъектов Федерации нормы, закрепляющие принципы муниципальной службы, поскольку на всей территории Российской Федерации должны быть обеспечены единые базовые начала муниципальной службы;

- изменить форму правовых актов субъектов Федерации, регулирующих процедуру аттестации муниципальных служащих, порядок проведения конкурса, поскольку типовое положение является модельным актом, носящим рекомендательный характер, в связи с чем не может приниматься в форме закона, имеющего высшую юридическую силу в правовой системе субъекта Федерации;

- в законах субъектов Федерации исключить нормы о кадровом резерве муниципальной службы, правовое регулирование которого находится в ведении муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

- привести законодательные акты о муниципальной службе в соответствие с последними изменениями в федеральном законодательстве в части регулирования классных чинов муниципальных служащих, вопросов оплаты труда, правоограничений на муниципальной службе.

8. По мнению автора, развитие муниципальной службы предусматривает также совершенствование правового статуса муниципальных служащих. В работе сформулированы и обоснованы следующие положения:

- о необходимости унификации регулирования правового положения государственных гражданских и муниципальных служащих в части превалирования норм административного права над нормами трудового права и приоритета служебного законодательства;

- об установлении в законодательстве субъектов Российской Федерации соответствия классных чинов муниципальной службы классным чинам государственной гражданской службы;

- о закреплении в законодательстве субъектов Федерации соотношения должностей государственной гражданской и муниципальной службы для обеспечения перехода из одного вида службы на другой.

9. В целях обеспечения гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предложено использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих:

а) разработка законодательных актов субъектов Российской Федерации, устанавливающих базовые размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной частью 3 статьи 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации.

10. Сформулирован вывод о том, что одним из направлений развития правового статуса муниципальных служащих является совершенствование системы антикоррупционных стандартов на муниципальной службе:

- для стимулирования служебной деятельности муниципальных служащих предложено распространить практику принятия кодексов служебного поведения, утвержденных отдельными органами исполнительной власти, в отношении муниципальных служащих, разработав соответствующие муниципальные правовые акты, в которых должны быть закреплены требования к служебному поведению муниципальных служащих, правила делового общения, меры стимулирования и ответственности служащих;

- обоснована нецелесообразность увеличения правоограничений в отношении муниципальных служащих. По мнению автора, репрессивные меры не соответствуют природе муниципального управления и местного самоуправления, основу которого составляет самоорганизация, самодеятельность и инициатива граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения;

- для обеспечения механизма реализации антикоррупционного законодательства в сфере урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе предложено установить обязательность создания комиссии по урегулированию конфликта интересов в городских округах и муниципальных районах.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит существенный вклад в теорию муниципального права, обосновывает новые теоретико-методологические подходы к содержанию и сущности муниципальной службы как политико-правового института и формы реализации суверенитета народа. В работе нашла решение крупная научная проблема, автором выработана и обоснована целостная концепция развития правовых основ муниципальной службы на современном этапе реформы государственного управления России.

Практическая значимость диссертации обусловлена содержащимися в работе выводами и практическими рекомендациями, которые могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. Систематизированные и обобщенные в ней материалы могут стать основой для дальнейшей научно-исследовательской и научно-методической разработки вопросов совершенствования правового регулирования механизма организации муниципальной службы.

Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе: для изучения дисциплины «Муниципальное право России», а также повышения квалификации и переподготовки специалистов в области государственного и муниципального управления.

Результаты диссертации имеют значение для дальнейшей разработки соответствующих проблем, углубления комплексных научно-практических исследований в русле современных тенденций реформы государственного управления.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации отражены в научных публикациях автора, были доложены на международных, общероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.

Материалы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательских работах, осуществляемых ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы» по заказам федеральных органов исполнительной власти: Министерства регионального развития Российской Федерации («Разработка методических рекомендаций органам местного самоуправления по организации взаимодействия с казачьими обществами», 2008 г.), Министерства внутренних дел Российской Федерации («Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы», 2009 г.), Министерства юстиции Российской Федерации («Анализ эффективности механизмов взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы и разработка рекомендаций по обеспечению основных гарантий на государственной гражданской службе и муниципальной службе», 2010 г.).

Разработанные автором предложения и рекомендации прошли апробацию в лекционных курсах «Муниципальное право России», «Система государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы» для студентов, слушателей курсов повышения квалификации Федерального государственного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и логикой работы подобного рода и включает в себя введение, пять глав, объединяющих двадцать параграфов, заключение, список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования; оценена степень научной разработанности проблемы; определены объект, предмет, основная цель и задачи исследования; выделена методологическая основа работы; отмечена научная новизна и сформулированы основные положения, выносимые на защиту; раскрыто теоретическое и практическое значение диссертационного исследования; приведены сведения об апробации полученных результатов.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.