авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

Государственная гражданская служба российской федерации: проблемы правового регулирования

-- [ Страница 3 ] --

Вместе с тем прямое заимствование правовых норм или конструкций, а тем более полная нивелировка статусов гражданских служащих и других лиц публичной службы недопустимы. В условиях нестабильности и несовершенства существующего правового регулирования, отсутствия единой концепции реформирования публичной службы предложения ряда авторов (Т.В. Баранник, Ю.М. Буравлева, Н.М. Казанцева) о консолидации законодательства, принятии единого закона о государственной гражданской и муниципальной службе, базового закона (либо даже кодекса) публичной службы представляются преждевременными. Генеральная линия унификации правового регулирования видов (классов) публичной службы должна строиться на усилении их взаимосвязи, использовании схожих приемов, однотипных правовых конструкций и способов регулирования, но не в направлении полной интеграции законодательства. В частности, укрепление взаимосвязи между государственной гражданской службой и муниципальной службой, образующими класс несамостоятельного (наемного) труда по обеспечению исполнения полномочий органов публичной власти, не должно сводиться к отказу от трудоправовой модели регулирования муниципальной службы, «клонированию» теоретически сомнительной и недостаточно апробированной модели смешанного (комбинированного) правового регулирования, применяемой на гражданской службе.

В четвертом параграфе «Кооперация и разделение труда на гражданской службе: правовые проблемы должностной организации» гражданская служба рассматривается как организационно-должностная структурная общность, которая представляет собой способ кооперации и разделения труда, имеет не внутриколлективный, а общегосударственный масштаб и строится на принципах единства основ должностной организации гражданской службы федерального и регионального уровня, соотносительности с должностными организациями военной и правоохранительной службы и взаимосвязи с должностной организацией муниципальной службы; стабильности должностной организации, ее обусловленности задачами и функциями государства, системой и структурой государственных органов; равенства условий доступа к должностям гражданской службы с учетом профессиональных и деловых качеств; определенности должностной функции гражданского служащего, недопустимости ее произвольного изменения.

На основе анализа высказанных в литературе по административному и трудовому праву суждений (Н.А. Гребенкина, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, Е.Г. Крылова, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Шкатулла) в диссертации предлагается определение должности государственной гражданской службы как первичного организационно-функционального и социально-служебного элемента государственной гражданской службы, посредством которого определяются общая принадлежность гражданина к системе государственной службы, ее определенному виду и уровню; место служащего в служебно-должностной иерархии; характер и степень участия в реализации государственных функций, исполнении компетенции государственного органа; конкретная социально-служебная роль в разделении труда в данном государственном органе; условия службы, а также виды, условия и размеры оплаты труда и предоставляемых служащему государственных социальных гарантий.

Функционально должность является исходной, первоначальной формой разделения и кооперации служебных обязанностей и полномочий, в организационном значении служит первичным (низовым) структурным звеном государственно-служебной организации труда, в социальном отношении выступает определяющим фактором для установления условий труда и социальных гарантий служащих. Функциональный аспект является ведущим - должности гражданской службы должны учреждаться под обеспечение исполнения конкретных государственных функций (предоставление государственных услуг), а их типология, организационная иерархия, социально-служебный статус и количество - находиться в прямой зависимости от содержания, объема, характера и значимости исполняемых функций (предоставляемых услуг). Упразднение государственной функции (услуги), изменение ее существенных параметров, передача ее в другой государственный орган или на другой уровень власти должны сопровождаться соответствующим пересмотром должностной структуры и объемов финансирования.

Правовое регулирование должностной организации гражданской службы, содержащееся в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является слишком лаконичным и непоследовательным: отсутствуют понятие должности, характеристика ее правового статуса, правила учреждения и ликвидации должностей; должность гражданской службы рассматривается то как стабильное публичное государственное установление, учреждаемое для обеспечения исполнения полномочий государственных органов (статья 8), то как персонифицированное рабочее (служебное) место в государственном органе (статья 31); неясным остается юридическое значение реестров должностей гражданской службы. Существующая классификация должностей гражданской службы нуждается в дополнительном подразделении на профессионально-карьерные и политико-патронажные должности, а также в более полной дифференциации с выделением особых категорий должностей руководителей государственных органов (их территориальных подразделений); специалистов, непосредственно занятых оказанием государственных услуг либо наделенных контрольными и правоприменительными полномочиями в отношении граждан и организаций. Кроме того, необходимо устранение существующих пробелов и неясностей в законодательном регулировании порядка и процедур учреждения должности гражданской службы, включения ее в реестр должностей, введения соответствующей должностной единицы в штаты государственного органа.

Автор критически оценивает предложения о расширении системы должностей гражданской службы за счет включения в нее должностей преподавателей вузов, осуществляющих обучение служащих, медицинского персонала, обеспечивающего их лечение (Е.Г. Крылова). Напротив, система должностей гражданской службы нуждается в сокращении. В частности, с учетом того, что содержание служебных функций по должностям обеспечивающих специалистов, а также помощников (советников) имеет в основном вспомогательно-обслуживающий характер, отнесение их к должностям гражданской службы представляется нецелесообразным.

По мнению диссертанта, актуальная задача стандартизации и регламентации служебно-управленческого труда не может быть полностью решена только за счет системы внутриведомственных административных регламентов, содержащих описание «технологии» исполнения государственных функций, оказания государственных услуг. Необходимы разработка общегосударственных, отраслевых, межотраслевых стандартов и методик исполнения государственных функций (предоставления услуг), сертификация и аккредитация государственных органов, создание системы вневедомственного контроля за соблюдением служебно-технологических стандартов, регламентов, правил и процедур.

В Главе второй «Правоотношения в сфере государственной гражданской службы» определяются внешние границы предмета правового регулирования государственной гражданской службы, предлагается общая типология входящих в него общественных отношений, дается развернутый анализ правовой природы, содержания, субъектного состава и особенностей государственно-служебных, служебных трудовых и организационно-служебных правоотношений.

В первом параграфе «Внутренние» и «внешние» отношения государственной гражданской службы» проводится сравнительный анализ точек зрения ученых-административистов (А.

П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, В.В. Волошиной, Б.Н. Габричидзе, В.А. Козбаненко, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Д.Н. Овсянко и др.) и представителей науки трудового права (М.О. Буяновой, Е.А. Ершовой, С.А. Иванова, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, А.Е. Пашерстника, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Скобелкина, Л.А. Чикановой и др.) на предмет правового регулирования государственной гражданской службы. Доказывается, что разнообразные «внешневластные» публичные правоотношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которых участвует государство в лице государственных органов и действующих от их имени служащих, находятся вне предмета правового регулирования государственной гражданской службы и регулируются не только административным, а целым комплексом норм различных отраслей права. Предмет правового регулирования государственной гражданской службы охватывает не все правовые связи, субъектами которых являются гражданские служащие, а лишь отношения по поводу ее «внутреннего устройства»: организации профессиональной служебной деятельности и управления ею, условий и порядка прохождения службы, статуса служащих.

Во втором параграфе «Типология правоотношений на государственной гражданской службе» анализируется общая структура общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования гражданской службы. Автор предлагает подразделять эти отношения на две основные группы: служебные и организационные. В свою очередь, служебные отношения делятся на три вида: государственно-служебное, служебное трудовое и служебное социальное.

Государственно-служебное правоотношение предлагается понимать в качестве относительно стабильной публично-правовой связи-состояния между государством (государственным нанимателем) и гражданином, реализовавшим конституционное право равного доступа к государственной службе и состоящим на государственной гражданской службе. Возникая на основе акта назначения на должность (значение которого заключается в допуске гражданина, отвечающего законодательно установленным требованиям, к гражданской службе), государственно-служебное правоотношение продолжает существовать на протяжении всей последующей служебной карьеры, независимо от вида и места прохождения службы, занимаемой должности, присвоенного классного чина или звания, нахождения в кадровом резерве, приостановления службы и т.п. При прекращении службы (выходе служащего в отставку) за ним сохраняется присвоенный классный чин (звание, ранг), могут действовать отдельные обязательства, касающиеся его поведения, то есть некоторые элементы государственно-служебного правоотношения продолжают существовать.

Служебное трудовое правоотношение представляет собой разновидность отношений по поводу использования наемного труда, которое возникает на основе сложного юридического состава, элементами которого являются конкурс на замещение вакантной должности или на включение в кадровый резерв, назначение на должность и заключение служебного контракта, складывается между гражданским служащим и уполномоченным государством должностным лицом (представителем нанимателя) в связи с поступлением гражданина на службу, по поводу определения (изменения) условий служебного контракта и прохождения службы, а также в связи с расторжением служебного контракта и увольнением со службы. В сравнении с государственно-служебным, служебное трудовое правоотношение более мобильно, поскольку каждый раз возникает вновь, изменяется или прекращается с заключением, изменением либо прекращением служебного контракта.

Социально-служебное правоотношение – вид социально-распределительных правоотношений, возникающих по поводу предоставления гражданским служащим и членам их семей жилищно-бытового и медицинского обслуживания, санаторно-курортного лечения, пенсионного обеспечения, выплат по обязательному социальному страхованию, обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей и других социальных гарантий.

Полемизируя с Л.В. Чикановой, диссертант обосновывает идею о том, что служебное трудовое правоотношение, хотя и возникает только при наличии государственно-служебного правоотношения и на его основе, вместе с тем не должно рассматриваться в качестве элемента государственно-служебного правоотношения, так как имеет иную отраслевую природу, содержание, субъектный состав, иные основания возникновения, изменения и прекращения.

Служебное трудовое и социально-служебное правоотношения обеспечивают реализацию социально-экономических прав служащих на труд, на отдых и нормирование рабочего времени, на охрану труда и социальное обеспечение. Государственно-служебное правоотношение обеспечивает осуществление политических прав гражданина на равный доступ к государственной службе и на участие в управлении делами государства. В этом смысле в служебном трудовом и социально-служебном правоотношениях проявляются частные, а в государственно-служебном правоотношении – публичное начала государственной гражданской службы.

Организационные правоотношения (правоотношения по управлению гражданской службой и организации профессиональной деятельности служащих) возникают между государственными органами и должностными лицами по поводу структурной организации гражданской службы и организации поступления граждан на службу, прохождения службы и ее прекращения, а также в связи с организацией правовой и социальной защиты служащих. Эти правоотношения складываются при организации и осуществлении различных процедур: кадрового отбора, аттестации, оценки результативности труда служащих, оптимизации структуры и численности государственных органов, ротации кадров, формирования, обучения и использования кадрового резерва; в связи с формированием и организацией работы различных комиссий по вопросам государственной гражданской службы - конкурсных, аттестационных, стажевых, по служебному расследованию, контролю за служебным поведением.

Третий параграф «Служебные трудовые правоотношения» посвящен анализу содержания, субъектного состава, оснований возникновения правоотношений по поводу применения наемного труда в сфере государственной службы, их особенностей в сравнении с «общими» трудовыми правоотношениями.

По мнению диссертанта, содержание служебных трудовых правоотношений не сводится к отдельным элементам, касающимся условий труда и прохождения службы, регулируемым трудовым законодательством. Изменение юридической формы и способа регулирования правоотношения (вместо трудового договора, регулируемого нормами трудового права,– служебный контракт, регламентируемый законодательством о гражданской службе) дает повод для спора об отраслевой принадлежности соответствующих правовых норм, но не трансформирует правовую природу и сущность правоотношения. Так же, как и трудовой договор, служебный контракт является юридической формой использования наемного труда. Содержание служебного трудового правоотношения, складывающегося на основе служебного контракта, по-прежнему составляет весь комплекс трудоправовых связей, возникающих при поступлении на гражданскую службу, ее прохождении и прекращении (увольнении со службы), вся совокупность прав и обязанностей служащих как наемных работников, членов коллектива государственного органа, которым корреспондируют соответствующие права и обязанности представителя нанимателя. В своей основе они совпадают с правами и обязанностями сторон трудового правоотношения - работника и работодателя.

В то же время служебные трудовые правоотношения обладают рядом особенностей:

- возникают по поводу и в связи с осуществлением профессиональной служебной деятельности граждан по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов, т.е. ограничены государственно-служебной сферой;

- служебная трудовая функция служащего состоит в исполнении обязанностей по должности гражданской службы, которая учреждается для обеспечения исполнения полномочий государственного органа или лица, замещающего государственную должность, относится к определенному виду, категории и группе должностей и включается в реестр должностей государственной гражданской службы;

- основанием возникновения служебных трудовых правоотношений является особый вид договора о труде - служебный контракт, заключаемый в порядке и на условиях, установленных законодательством о государственной гражданской службе;

- субъектом служебных трудовых правоотношений является государственный гражданский служащий - гражданин, допущенный в установленном законом порядке к замещению должности государственной гражданской службы, взявший на себя обязательства по ее прохождению, заключивший служебный контракт и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств соответствующего бюджета. Правовое положение (статус) государственного служащего устанавливается федеральным законом о виде государственной службы и включает как права и обязанности социально-трудового характера, так и ограничения, обязательства, запреты, правила служебного поведения, правовые и социальные гарантии, ответственность;

- другим участником (стороной) служебных трудовых правоотношений признается представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представитель, осуществляющие полномочия от имени государственного нанимателя - Российской Федерации или соответствующего субъекта Российской Федерации.

- содержание, порядок и условия возникновения, изменения и прекращения служебных трудовых правоотношений регулируются законодательством о государственной гражданской службе. Трудовое законодательство применяется к регулированию данных отношений в части, не урегулированной законодательством о гражданской службе.

Вступая в дискуссию о том, можно ли считать государство нанимателем (работодателем), а представителя нанимателя - стороной служебного контракта, диссертант отмечает, что роль государства выражается в том, что оно является учредителем системы государственных органов и собственником бюджета, за счет которого финансируется гражданская служба, устанавливает (посредством соответствующего нормативного регулирования) общие условия доступа к службе и ее прохождения, статус и правила поведения служащих, размеры и условия оплаты их труда, предоставления государственных социальных гарантий. В качестве нанимателя государство заботится о рациональной организации и эффективном использовании государственной службы, которая должна осуществляться во имя публичного блага и в общегосударственных интересах.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.