авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |

Государственная гражданская служба российской федерации: проблемы правового регулирования

-- [ Страница 1 ] --

На правах рукописи

Гусев Андрей Владимирович

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

12.00.05 трудовое право; право социального обеспечения

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Екатеринбург

2009

Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии (УРГЮА)

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Хохрякова Ольга Сергеевна

доктор юридических наук, профессор

Бельский Константин Степанович

доктор юридических наук, профессор

Саликова Наталья Михайловна

Ведущая организация: Пермский государственный университет

Защита состоится 19 ноября 2009 года в 13.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого Совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.

Автореферат разослан « »______________2009г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор С.Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Для современной России одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества. Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования.

Особенно возрастает роль государственной гражданской службы в условиях финансово-экономического кризиса, когда от профессионализма, коррупционной устойчивости, умения служащих своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависят и нормальное функционирование рыночной экономики, и сохранение социальной стабильности в обществе, и обеспечение и защита законных прав и интересов граждан.

Реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание. В период с 2002 по 2007 годы реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации»,1 в рамках которой созданы законодательные основы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформирована гражданская служба как вид государственной службы, произведено масштабное обновление законодательства: приняты федеральные законы от 27.05. 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ряд указов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

Вместе с тем реформа государственной службы и ее правового регулирования пока не дала ожидаемых результатов. В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии.2

Сегодня государственная гражданская служба переходит на новый этап реформирования и развития, в ходе которого предстоит решить не менее важные задачи, связанные с формированием системы государственной службы как целостного государственно-правового механизма, созданием системы управления государственной службой, внедрением на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышением эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности служащих.3

В этих условиях проблемы совершенствования правового регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.4

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является постановка, исследование и решение на научном уровне наиболее актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации.

Достижение поставленной цели исследования предполагает решение следующих задач:

- определение специфики и особенностей государственной гражданской службы как публично-правового института системы государственного управления и как профессиональной деятельности в системе общественной организации труда, ее роли и места в системе публичной службы Российской Федерации; формулирование на этой основе соответствующих базовых теоретических понятий государственной гражданской службы, государственно-служебной организации труда, должности государственной гражданской службы;

- исследование сущности, содержания, взаимосвязи, определение типологии и отраслевой принадлежности правоотношений в сфере государственной гражданской службы;

- выявление особенностей метода и принципов правового регулирования труда на российской государственной гражданской службе;

- характеристика системы правовых норм, регулирующих российскую государственную гражданскую службу, определение ее места в системе российского права и соотношения с системами административно-правового и трудоправового регулирования;

- анализ конституционных и международно-правовых основ правового регулирования государственной гражданской службы;

- рассмотрение проблем правового регулирования государственной службы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;

- оценка современного состояния и определение перспектив развития федерального законодательства о государственной гражданской службе;

- исследование проблем и выработка предложений по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования выступает комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере организации государственной гражданской службы Российской Федерации, осуществления профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, установления и применения условий их труда (службы) и социальной защиты.

Предметом исследования являются научные доктрины, нормативные правовые акты, правоприменительная (в том числе судебная) практика по вопросам российской государственной гражданской службы.

Теоретическая, методологическая основа и нормативная база диссертации.

Теоретической основой диссертации послужили научные труды специалистов в области теории права (С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.М. Витченко, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, Г.В. Назаренко, Л.А. Окунькова, В.Д. Перевалова, С.В. Полениной, В.Д. Сорокина, Н.Н. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, Р.О. Халфиной, Л.С. Явича и др.), конституционного и муниципального права (С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.В. Безрукова, Н.В. Витрука, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, С.Э. Несмеяновой, М.А. Митюкова, М.С. Саликова, В.И. Фадеева, Б.С. Эбзеева), трудового права и права социального обеспечения (Н.Г. Александрова, Б.К. Бегичева, Л.Ю. Бугрова, М.О. Буяновой, С.Ю. Головиной, К.Н. Гусова, Н.И. Дивеевой, С.А. Димитровой, Е.А. Ершовой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, С.А. Иванова, И.А. Костян, А.М. Куренного, В.М. Лебедева, Р.З. Лившица, А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, С.П. Маврина, В.И. Миронова, М.В. Молодцова, Т.А. Нестеровой, В.И. Никитинского, А.Ф. Нуртдиновой, Ю.П. Орловского, А.С. Пашкова, Н.М. Саликовой, Г.С. Скачковой, В.Н. Скобелкина, А.И. Ставцевой, О.В. Смирнова, Л.А. Сыроватской, В.Н. Толкуновой, Э.Г. Тучковой, Е.Б. Хохлова, О.С. Хохряковой, Л.И. Чикановой, В.Ш. Шайхатдинова, В.Д. Шахова и др.), административного права (Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С.Бельского, Ю.М. Буравлева, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, А.В. Демина, В.П. Иванова, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, М.В. Преснякова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова, А.Г. Чернявского и др.).

Использованы монографические и иные источники по гражданскому праву, философии, теории государственного управления, экономике труда, социологии, политологии.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-исторический, комплексный, структурно-функциональный, и т.д.), так и специальные юридические (формально-юридический, сравнительного правоведения, юридического моделирования, и другие).

Нормативной базой исследования явились Конституция Российской Федерации, акты международного права (конвенции и декларации ООН, хартии Совета Европы, конвенции и рекомендации Международной организации труда), федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, законодательные акты о государственной службе зарубежных государств.

Степень научной разработанности темы. Проблемы теории и практики правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации исследовались представителями науки как трудового, так и административного права. В той или иной степени эти проблемы нашли отражение в ряде монографических работ, учебников, комментариев к законодательству о труде и о государственной службе, научно-практических пособий, научных статьей. По данной проблематике представителями науки административного права подготовлены диссертационные исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук (Ю.Н. Стариловым – в 1996 году, Д.Н. Овсянко – в 1998 году, Н.М. Казанцевым – в 2000 году, В.А. Козбаненко - в 2003 году, А.А. Гришковцом – в 2004 году, И.А. Дякиной - в 2007 году, Е.А. Крыловой - в 2009 году). В науке трудового права проблемам применения трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе посвящены монография Т.А. Нестеровой (2002 год), докторская диссертация Л.А. Чикановой (2005 год) и ряд кандидатских диссертаций по отдельным аспектам правового регулирования гражданской службы. При этом как ученые-административисты, так и специалисты по трудовому праву сосредоточивали свои усилия главным образом на обосновании отраслевой принадлежности государственной гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализировали проблемы ее правового регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Попыток же комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам до сих пор не осуществлялось.

Кроме того, большинство исследований, посвященных данной тематике, в науке трудового права проводились либо в дореформенный период, либо непосредственно после принятия Закона о гражданской службе. Между тем именно в последние годы появились новые проблемы, требующие научного осмысления.

Научная новизна работы состоит в том, что она представляет собой первое в науке трудового права комплексное монографическое исследование крупных теоретических и практических проблем правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации послереформенного периода, когда почти полностью сформировано и проходит апробацию новейшее законодательство о гражданской службе, реализуется система мероприятий по ее дальнейшему развитию.

Положения, выносимые на защиту. Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические и практические положения, выносимые на защиту.

1. На основе анализа различных точек зрения на сущность и понятие государственной гражданской службы делается вывод об отсутствии непреодолимых противоречий между пониманием государственной гражданской службы как публично-правового института (административно-правовой подход) и как разновидности служебной трудовой деятельности особой категории наемных работников (трудоправовой подход). Аргументируется необходимость разностороннего исследования государственной гражданской службы и проблем ее правового регулирования на основе сочетания достижений наук конституционного, административного и трудового права, соединения функционального и содержательного аспектов. Автор предлагает исходить из комплексного, межотраслевого понимания государственной гражданской службы - как публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

2. Доказывается принципиальная возможность исследования государственной гражданской службы не только как составной части системы государственного управления, но и в качестве обособленного сегмента общественной организации труда. Выделяется ряд отличительных признаков государственно-служебной организации труда: специализация профессиональной деятельности на обеспечении исполнения задач и функций государства; принадлежность к организационной структуре государственных органов; государственно-нормативное регулирование организации и условий труда; применение специфических приемов и способов разделения и кооперации труда, подбора, учета, подготовки, распределения и перераспределения кадров, особых правовых форм привлечения к труду; наличие специального законодательства, выделяющего государственную гражданскую службу в особую категорию профессиональной деятельности, устанавливающего особенности правового статуса служащих, использования их труда и социальной защиты. Как социально-трудовая организация государственная гражданская служба представляет собой социально, профессионально, организационно и юридически обособленный слой служащих (корпорацию труда), состоящий из граждан, реализовавших конституционное право равного доступа к государственной службе и участвующих в управлении делами государства посредством осуществления профессиональной трудовой деятельности в системе государственных органов для обеспечения реализации их задач и функций.

3. Обосновывается вывод о принадлежности государственной гражданской службы к классу наемного (несамостоятельного) труда в системе публичной службы - собирательной категории, охватывающей государственную и муниципальную службу (класс наемного труда) и деятельность лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (класс носителей публичной власти). Наемный характер гражданской службы делает возможным производить ее правовое регулирование как по трудоправовой, так и по смешанной (комбинированной) модели, при которой сочетаются трудоправовые и публично-правовые начала. Выдвинуты предложения об основных направлениях унификации законодательства о статусе, условиях труда и социальной защите лиц публичной службы, государственных гражданских и муниципальных служащих.

4. Выделены основные элементы государственно-служебной организации труда, его кооперации и разделения: виды государственной службы (военная, правоохранительная, гражданская); уровни гражданской службы (федеральный и региональный); система ведомств, государственных органов и должностей государственной службы. Показано, что должностная организация гражданской службы имеет не внутриколлективный, а общегосударственный характер и включает функциональный, организационно-структурный и социальный аспекты. В диссертации предложена система принципов должностной организации государственной гражданской службы.

5. Сформулировано теоретическое понятие должности гражданской службы как первичного элемента системы государственно-служебной организации, способа разделения и кооперации профессиональной служебной деятельности, организационно-функциональной и социально-трудовой единицы, посредством которой определяются принадлежность гражданина к государственной службе, ее определенному виду, уровню, ведомству и государственному органу, характер и степень участия служащего в реализации полномочий государственного органа, его конкретная социально-трудовая роль в системе кооперации и разделения государственно-служебного труда, условия службы, а также социальной защиты служащего.

6. Приведены доказательства того, что административно-правовая концепция единого государственно-служебного правоотношения (Ю.Н. Старилов, В.А. Козбаненко, А.Ф. Ноздрачев, А.А. Гришковец) не позволяет в полной мере выявить своеобразие всего комплекса правовых связей и затушевывает их социально-трудовую природу. С другой стороны, недостаточно обоснованной представляется и распространенная в науке трудового права (Л.А. Чиканова, Е.А. Ершова, Т.А. Нестерова) характеристика данных правоотношений только как разновидности трудовых (элементов служебно-трудовых) отношений. В связи с этим автором предлагается общая типология правоотношений в сфере гражданской службы, имеющая сложную структуру, неоднородное содержание и включающая группы служебных (государственно-служебных, служебных трудовых и социально-служебных) и организационных (организационно-структурных, организационно-служебных и организационно-социальных) правоотношений; показана их различная правовая природа и раскрыты содержание, субъектный состав и основания возникновения правовых связей. Выявлены взаимосвязь и различия между государственно-служебными и служебными трудовыми, а также между служебными трудовыми и «общими» трудовыми правоотношениями.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.