авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в российской федерации

-- [ Страница 2 ] --

Анализируя концептуальные положения, изложенные в работах немецких теоретиков Р.Гнейста, Л.Штейна и известных русских ученых В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова и др., диссертант отмечает, что сторонники «государственной» теории под местным самоуправлением понимали некую подсистему управления, при которой государство передает часть полномочий на места. При этом предметы ведения рассматривались через призму государственного управления, поскольку органы государства и местного самоуправления призваны выполнять сходные по своей сути задачи, в силу чего государственное начало должно присутствовать на всех этапах его становления.

Следуя полемике сторонников теорий местного самоуправления, обосновывается точка зрения о том, что от того, какое начало усматривается общественное или государственное, во многом зависят и механизмы правовой регламентации.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что организация местного самоуправления предполагает наличие определенных правовых условий, где важное место отводится конституционно-правовым основам. Это подтверждается и нормами статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении, согласно которой принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Конституционно-правовой анализ многообразия сложившихся форм организации местного самоуправления в зарубежных государствах указывает на доминирование «государственной» теории местного самоуправления, в то время как нормы статьи 12 Конституции Российской Федерации свидетельствуют о тяготении к концептуальным положениям «общественной» теории. При этом подчеркивается, что в зарубежной практике широкое распространение получили «децентрализация» и «деконцентрация» государственного управления и передача органам местного самоуправления полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшим ресурсными затратами.

Далее в контексте норм статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении проводится анализ конституционной регламентации в унитарных и федеративных государствах. В качестве примера подробно анализируются Конституция Франции (родоначальница французской (континентальной) модели местного самоуправления), где в Главе 12 упоминается лишь о существовании административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, и о принципе выборности органов с отсылочными нормами на законодательное регулирование, и Конституция – Основной закон Федеративной Республики Германия (родоначальница германской (романо-германской) модели местного самоуправления), где местному самоуправлению посвящено ряд статей, которое определяется фактически как гарантия (п. 2 ст. 28), исходя из принципа приоритетности федерального права над правом земель (ст. 31).

Результатом исследования теоретикоправовых основ стал вывод о том, что местное самоуправление представляет собой сложный публичноправовой институт, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности, самодостаточности и саморегулирования, эффективность функционирования которого во многом определяется системным единством конституционно-правовой регламентации.

Во второй главе «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации» обращается внимание на то, что в Конституции Российской Федерации, инкорпорирующей общепризнанные нормы международного права о местном самоуправлении, ему отводится 20 из 137 статей. При этом делается акцент на то, что значительное число положений закреплено в Главе 1, определяющей основы конституционного строя Российской Федерации.

Характеризуя особенности конституционной модели местного самоуправления в Российской Федерации, автор подчеркивает особую значимость статьи 12, которая, как и статья 28 Конституции Федеративной Республики Германия, указывает не только на признание и гарантированность, но и самостоятельность местного самоуправления в пределах полномочий. При этом обращается внимание на то, что норма, закрепленная во второй части этой статьи, означает лишь организационное обособление этого института в системе управления обществом и государством.

В ходе анализа статей 3, 8, 9, 15, 16, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72, 97, 130 – 133, содержащих нормы, регламентирующие местное самоуправление, формулируется ряд обобщающих выводов о том, что Конституция Российской Федерации:

во-первых, в отличие от конституций зарубежных государств достаточно подробно регулирует местное самоуправление;

во-вторых, содержит общие принципы о местном самоуправлении, которые в рамках статьи 72 находят закрепление в законодательстве субъектов Российской Федерации;

в-третьих, конституционные нормы о местном самоуправлении носят открытый характер, поскольку в их развитие могут приниматься федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты, в том числе муниципальные. При этом их предлагается классифицировать на: разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации; определяющие механизмы и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления; закрепляющие территориальные границы, а, следовательно, и пределы юрисдикции органов местного самоуправления; устанавливающие экономическую основу и гарантии местного самоуправления и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.

Далее подчеркивается, что указанные конституционные положения конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве, которое по характеру и объему регулирования в диссертации объединяются в два блока: общие законы о местном самоуправлении и законы, регламентирующие отдельные направления деятельности; нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления. В этой связи отмечается, что формирование первого блока основывается на норме, содержащейся в пункте «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации. Разработка и принятие законов, регламентирующих отдельные направления деятельности местного самоуправления, обуславливается полномочиями органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, установленными Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Второй блок увязывается с вопросами местного значения.

При этом обращается внимание, что в соответствии с нормами, содержащимися в пункте «н» статьи 72, муниципальные отношения в субъектах Федерации регулируются конституциями, уставами, законами о местном самоуправлении, местном референдуме, порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, бюджетном регулировании, муниципальной службе и другими нормативными правовыми актами.

Далее отмечается, что признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации организационная обособленность местного самоуправления (ч. 2 ст. 12 и ч. 2 ст. 130) предопределила появление муниципальных правовых актов. При этом делается акцент, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части 2 статьи 43 закрепляет положение об уставе муниципального образования как акте высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.

Обращается внимание и на то, что согласно пункту 2 статьи 7 данного Федерального закона в регулировании местного самоуправления в части принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий участвуют субъекты Российской Федерации.

Итогом анализа конституционно-правового регулирования местного самоуправления стало заключение о необходимости его дальнейшего совершенствования на следующих принципах:

обеспечение системного единства законодательства с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является основополагающим;

развитие законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и правотворческого на уровне муниципальных образований, позволяющего своевременно конкретизировать нормы федерального законодательства, с учетом региональной специфики и местных особенностей.

В третьей главе «Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и механизмы его совершенствования» отмечается, что, несмотря на закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» его правовых основ, в очередной раз не удалось избежать пробелов и недостатков, в том числе с позиций толкования юридических норм в силу противоречий с конституционными положениями, которые предлагается объединить в две группы. Первая увязывается с порядком формирования представительного органа муниципального района, который, по мнению автора, не согласуется с положениями норм части 3. статьи 3, части 2 статьи 32 и части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, поскольку отсутствуют условия использования механизмов свободных выборов при осуществлении местного самоуправления. К тому же, по авторской оценке со ссылкой на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации12, не согласуется с конституционными принципами и неравное представительство населения в представительном органе. Ставится под сомнение и возможность приведения в действие механизма формирования представительного органа таким способом без создания дополнительной нормативной базы, в связи с чем предлагается принять целый ряд муниципальных правовых актов. Другая группа касается участия органов государственной власти в осуществлении местного самоуправления. В этой связи, со ссылкой на нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»13, аргументируется положение о том, что не имеет юридических оснований передача полномочий органов местного самоуправления по проведению местного референдума органам государственной власти субъекта Российской Федерации. По мнению автора, предоставление органам государственной власти статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права во внесудебном порядке отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать их действие, также противоречит нормам статей 12 и 130 Конституции Российской Федерации.

Далее отмечается, что многие проблемы правового регулирования местного самоуправления связаны с неточностью применяемых в законодательстве о местном самоуправлении понятий, относящихся к сфере муниципального права, которые предлагается объединить в самостоятельный блок. В этой связи обращается внимание на необходимость уточнения понятия «структура органов местного самоуправления», поскольку до сих пор отсутствует его четкое юридическое толкование. Так, в широком смысле в это понятие включают процедуру организации местного самоуправления, а в узком – рассматривают как систему имеющих самостоятельный статус органов, с помощью которых на определенной территории реализуются полномочия местного самоуправления. Как следствие, критической оценке подвергается норма статьи 34 действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой вся совокупность органов местного самоуправления называется структурой. Ссылаясь на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации14 относительно системы федеральных органов государственной власти и системы органов исполнительной власти, аргументируется авторское суждение о том, что поскольку структурой является внутренняя организация каждого органа местного самоуправления, а их совокупность больше соответствует понятию – система, вполне уместно аналогичный подход распространить и на вопросы организации местного самоуправления, внеся соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Результатом сравнительно-правового анализа действующего законодательства и различных трактовок понятий «система местного самоуправления», «основы местного самоуправления» стало заключение о важности их четкого толкования в указанном Федеральном законе в силу особой значимости системности законодательства о местном самоуправлении.

Обращается также внимание и на то, что в законодательстве Российской Федерации используются как синонимы категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т.д. Как следствие это приводит к коллизиям.

Далее указывается на отсутствие четкости в определении вопросов местного значения, что в правоприменительной практике создает существенные затруднения в реализации полномочий органов местного самоуправления.

Не менее важной проблемой является отсутствие единого подхода к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в силу чего предлагается расширить перечень включенных в статью 2 указанного Федерального закона основных терминов и понятий, а также систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления, закрепив их в едином акте, кодексе или федеральном законе, что позволит не только устранить правовые пробелы, имеющиеся в этой области, но и избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции.

В диссертации также отмечается, что по-прежнему актуальной остается проблема ресурсного обеспечения полномочий местного самоуправления, о чем свидетельствует тенденция к снижению общей доли собственных средств в местных бюджетах вследствие изменений налогового и бюджетного законодательства. В целях совершенствования регулирования межбюджетных отношений аргументируется тезис о необходимости не только разграничить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, но и сформировать механизм достижения равенства расходных обязательств и доходных источников, в связи с чем предлагается принять федеральный закон о минимальных государственных социальных стандартах, предусматривающий нормативно-правовой метод формирования бюджетов, при котором расходные полномочия рассчитывались бы на основе минимальных государственных социальных стандартов.

Обращается внимание и на неоправданно затянувшееся решение проблемы разграничения права собственности на землю, что не позволяет органам местного самоуправления эффективно использовать земельные участки в хозяйственном обороте. В этой связи предлагается продолжить работу по совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков, введению периодического пересмотра оценки их стоимости.

Указывается также на проблему несоответствия перечня муниципального имущества с объемом вопросов местного значения, что ограничивает возможности муниципальных образований в разработке и реализации планов и программ социально-экономического развития территорий по увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию условий для развития малого и среднего бизнеса.

Остается нерешенной проблема погашения задолженностей муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что сдерживает проведение жилищно-коммунальной реформы и модернизации муниципальных предприятий. В этой связи предлагается ускорить разработку мер по финансовому оздоровлению предприятий жилищно-коммунального комплекса и реструктуризации их кредиторской задолженности, включая принятие проекта федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

В целях совершенствования регулирования финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления предлагается разработать и принять еще ряд проектов федеральных законов:

– об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядке учета муниципального имущества;

– о расширении перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности в целях приведения его в соответствие с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований;

– о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для целей их налогообложения;

– о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость.

В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований следует рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих:

– увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

– отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100 процентов;

– компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по уплате региональных и местных налогов;

– сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе Российской Федерации от уплаты земельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

– освобождение от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных действий в связи с передачей данного имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона;

– установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями, в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 %).

Для решения проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления предлагается не только ускорить принятие и вступление в силу федерального закона о муниципальной службе, но и разработку программ профессиональной подготовки и переподготовки, в том числе и лиц, замещающих выборные должности, предусмотрев в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации необходимые финансовые средства.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.