авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Свобода передвижения лиц в условиях расширения европейского союза на восток

-- [ Страница 3 ] --

Инкорпорация Шенгенских соглашений в договор о ЕС или придание ему статуса acquis communautaire18 должны были стать новым этапом на пути реализации внутреннего пространства «свободы, безопасности и правосудия» ЕС (статья 61 Договора о Европейском Сообществе). Инкорпорация acquis Schengen была осуществлена на основании протокола к Амстердамскому договору, в котором пятнадцать на тот момент государств членов ЕС позволяют тринадцати участникам Шенгенских соглашений развивать более тесное сотрудничество на основе институциональной и правовой системы Союза.19 Основной задачей стал перенос норм acquis Schengen и определение их правовой базы на основании Договора о ЕС. На основании протокола, интегрирующего acquis Schengen в Договор о ЕС, Совет ЕС должен был определить статус каждого нормативного акта, составляющего acquis Schengen, до вступления в силу Амстердамского Договора (пункт 1 части 1 статьи 2 протокола). 20 мая 1999 года Совет ЕС принял директиву №1999/435/ЕС о нормах, вошедших в acquis Schengen и их правовом статусе в рамках европейского союза20.

Не вдаваясь в подробное описание юридической базы каждого положения, можно вкратце описать общий результат. Меньшая часть acquis Schengen, а именно с 1 по часть 1 статьи 27 Конвенции 1990 года о применении Шенгенского соглашения, были отнесены к соответствующим положениям раздела IV Договора о Европейском сообществе. К этой группе были отнесены также часть решений и деклараций исполнительного комитета, которые были приняты для конкретизации вышеуказанных статей Конвенции. Небольшая часть положений была отнесена сразу к двум опорам. Наконец, большая часть положений была отнесена к юридической базе третьей опоры ЕС «Сотрудничество полиции и судов в сфере уголовного права» статьей 31-34 Договора о Европейском Союзе.

Это во многом усложнило не только процедуру принятия решений, которая различна в зависимости от каждой опоры, но и контроль над соблюдением этой процедуры. Использование квалифицированного большинства при принятии решений будет использоваться только по ряду вопросов, касающихся визовой политики, а значит, изменение других положений интегрированного acquis Schengen будет требовать единогласного решения, что уменьшает гибкость правовой системы ЕС. Кроме этого, судебный контроль со стороны Суда ЕС возможен только в отношении небольшого числа положений acquis Schengen. По словам исследователя О. Потемкиной «в … Амстердамском договоре политика в области внутренних дел и правосудия оказалась, так же как и Шенгенские соглашения, поделенной между двумя опорами – первой и третьей. Маловероятно, что данный юридический механизм сможет упростить процесс принятия решений в сфере внутренних дел»21.

Соотношение между стремлением государств членов сохранить суверенитет в решении вопросов, особенно чувствительных для существования национальных государств, и необходимостью следовать принципам единого внутреннего рынка, который предполагает свободу передвижения лиц, предполагает поиск компромисса, который «будет определять порядок формирования сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия в следующем столетии».22 Высказанная автором мысль о нежелании государств членов передавать полномочия в сфере контроля за передвижением лиц ЕС подтверждает слова О. Потемкиной о том, что «степень коммунитаризации третьей опоры зависит от соотношения национального и наднационального начал в европейской интеграции. Данный вопрос выходит на центральное место в процессе интеграции накануне расширения ЕС»23.

В четвертом разделе приведены краткие выводы первой главы.


Вторая глава диссертации «Положение права на свободное передвижение лиц в ходе подготовки стран центральной и восточной Европы к членству в ЕС» состоит из четырех разделов.

Первый раздел «Соглашения об ассоциации со странами центральной и восточной Европы» посвящен рассмотрению первых нормативных документов, регулировавших отношения ЕС и страны центральной и восточной Европы после 1989 года.

Автор установил, что с момента заключения Соглашений об ассоциации со странами центральной и восточной Европы позиция ЕС по вопросам свободы передвижения лиц была более чем сдержанной. Нормы соглашений о свободе передвижения лиц закрепляли в основном положение, существовавшее на момент заключения соглашений, а также возлагали обязанности по устранению дискриминационных мер в условиях труда, заработной платы, доступа к образованию. Они не предоставляли права на свободный доступ на рынки труда ЕС для граждан ассоциированных стран. При заключении соглашений об ассоциации государства члены ЕС проявили наибольшую жесткость по вопросам передвижения работников, закрепив лишь существующее на тот момент состояние сотрудничества государств.

Положения Соглашений об ассоциации о свободе создания предприятий и оказания услуг предусматривали возможность передвижения работников. Однако они касались лишь ключевого персонала предприятий, под определение которого попадал незначительный круг лиц.

По мнению М-А. Годиссар и А. Синаеве действия государств членов ЕС не способствовали укреплению интеграционных процессов в сфере свободы передвижения лиц, которая получила столь слабый толчок для развития после принятия Европейских соглашений24. Неполный характер списков норм вторичного права ЕС, в частности в области свободы передвижения лиц, отражает стремление государств членов ЕС затронуть лишь определенные сферы общего рынка ЕС25.

В разделе втором второй главы «Политика пред-вступления» автор рассматривает вопрос о месте норм о свободе передвижения лиц в правовых инструментах ЕС, направленных на регулирование действий стран кандидатов по переносу acquis communautaire.

Формулирование копенгагенских критериев и политики пред-вступления ЕС поставило перед государствами ЦВЕ новую задачу – сближение с acquis communautaire, основные положения которого были закреплены в Белой книге Комиссии ЕС 1995 года. В рамках этого документа нормы о свободе передвижения лиц получили лишь частичное выражение, не затронув вопросов доступа на рынки труда.

Стратегия «пред-вступления» (« pr-adhsion », франц.) основывалась на нескольких направлениях деятельности. Основным стала подготовка кандидатов к вступлению в общий рынок ЕС. Затем следовало развитие экономической интеграции между ассоциированными членами и ЕС, между самими ассоциированными странами, развитие сотрудничества в ряде сфер, затрагивающих все три опоры Европейского Союза, и, наконец, оказание технической и финансовой помощи странам кандидатам. Осуществление этих задач должно было сопровождаться многосторонним политическим диалогом, призванным достичь взаимного доверия и создать условия для обсуждения вопросов общей значимости.

В декабре 1995 года в Мадриде состоялся очередной Европейский совет, на котором были приняты важные решения относительно судьбы расширения ЕС. Совет дал поручение Комиссии ЕС подготовить свои заключения по заявкам на вступление в ЕС, поданным ассоциированными странами, а также общий доклад о возможности расширения ЕС. Он также поручил Комиссии подготовить доклад о финансовых возможностях ЕС в свете будущего расширения, на основании которого Совет мог бы рассмотреть вопрос о начале переговоров о вступлении стран ЦВЕ в ЕС. Заключения Комиссии ЕС представили собой описание возможностей каждой из страны на вступление в ЕС на основании критериев, сформулированных Европейским Советом в Копенгагене в 1993 году. Как отмечает Х. Граббе, заключения 1997 года стали единственными в своем роде в истории Сообщества, поскольку давали оценку возможности вступления кандидатов не на момент их вынесения, а в пятилетней перспективе.26

Основываясь на анализе этих документов автор установил, что ситуация в странах ЦВЕ в области свободы передвижения лиц на момент вынесения заключений была во многом схожа. Комиссия ЕС рассматривала ее с позиции доступа на рынок труда, признания профессиональных квалификаций, наличия запрета на дискриминацию иностранных рабочих, интеграции с профессиональными союзами стран членов ЕС и наличия структур, необходимых для применения норм о свободе передвижения лиц. Во всех странах ЦВЕ для доступа на рынок труда требовались виза, вид на жительство и разрешение на работу. Исключением являлась лишь Польша, которая не требовала визы для граждан ЕС.

Во всех странах кандидатах члены семей иностранного работника не имели право на трудоустройство. Незначительные различия касались сроков, на которые выдавалось разрешение на работу, доступа к системе социального обеспечения и образования. В общем же ощутимой разницы не наблюдается.

В части, касающейся признания профессиональных квалификаций, ситуация похожа с чуть большим расхождением. Во всех странах основная часть acquis была перенесена в законодательство и должна быть завершена в среднесрочную перспективу. Отстающими были признаны Латвия, Эстония, Словения, в части переноса директив и создания необходимых структур для их применения.

Реализация запрета на дискриминацию была достигнута лишь в Венгрии, Чехии и Словении, другим странам, как отмечено в заключениях, было необходимо доработать свое законодательство. Интеграция с профессиональными союзами была реализована во всех странах, как и создание структур для применения acquis, за исключением, в последнем случае, Латвии, Эстонии и Словении.

По вопросам, относящимся на момент вынесения заключений к третьей опоре ЕС (правосудие и внутренние дела), ассоциированные страны занимали также примерно одинаковое положение. Во всех странах необходимо было улучшить пограничный контроль в техническом или административном планах. Польше, Чехии и Словакии необходимо было улучшить контроль над иммиграционными потоками, Венгрии, Словакии и Латвии – визовое законодательство.

В заключениях по каждой стране Комиссия ЕС признает, что перенос acquis свободы передвижения лиц возможен для всех кандидатов в среднесрочную перспективу.

На основании этих данных автор предполагает, что перенос acquis communautaire по вопросам свободы передвижения лиц представлял собой решаемую задачу, хотя и занимал определенное время. Отсутствие норм о свободе передвижения работников в Белой книге 1995 года Комиссии объяснится, таким образом, чисто политическими соображениями государств членов ЕС. Подтверждением этому может служить федеральная избирательная кампания 1997-98 годов в Германии, в которой вопросы иммиграции из стран ЦВЕ и стоимость расширения для ЕС, занимали центральное место. Правительство Гельмута Коля было вынуждено заявить, что свобода передвижения лиц после вступления стран ЦВЕ будет ограничена, а расширение не повлечет увеличения взносов Германии в бюджет ЕС. Та же реакция последовала и в Австрии, население которой отрицательно относилась к возможности миграции рабочей силы из ассоциированных стран.27

Начиная с 1998 года, партнерства по вступлению (ПВ) стали основой предоставления помощи финансовой помощи ассоциированным странам при условии соблюдения ими Копенгагенских критериев. Статус ПВ был закреплен в регламенте № 622/98 Совета ЕС от 20 марта 1998 года28. Как отмечает Х. Граббе, ПВ стали основным инструментом регулирования отношений между ЕС и странами ЦВЕ29. ПВ также изменили природу финансирования в рамках программы PHARE. Если раньше деньги на ее основе выделялись на общие цели содействия реформированию и развитию стран ЦВЕ, то с принятием ПВ акцент сместился на цели переноса acquis communautaire, то есть третьего копенгагенского критерия. Такой «односторонний» характер ПВ позволяет сказать об асимметричности отношений ЕС и стран ЦВЕ с перевесом в пользу первого. Следует согласиться с Х. Граббе, которая утверждает, что возможность широкого толкования всех копенгагенских критериев и односторонняя оценка прогресса стран ЦВЕ со стороны ЕС позволяет говорить о «европейском управлении» на территории ассоциированных стран, поскольку ЕС являлся одновременно «игроком и арбитром игры» в процессе подготовки стран ЦВЕ.30

Начиная с 1998 года, Комиссия ЕС представляла ежегодные отчеты, в которых давала оценку развитию ассоциированных стран на пути подготовки к вступлению в ЕС. Структура отчетов были построена в соответствии с копенгагенскими критериями. На сентябрь 2003 года, то есть за полгода до вступления в силу договора о присоединении, государства ЦВЕ во многом еще не соответствовали требованиям о полном переносе acquis. Нормы о признании профессиональных квалификаций полностью не были перенесены ни в одной стране. Нормы, вытекающие из гражданства ЕС, полностью перенесла Эстония. Нормы о правах работников полностью перенесли Польша, Словакия, Латвия. Нормы о координации систем социальной помощи были перенесены всеми странами. Относительно acquis Schengen ситуация сложилась похожим образом. Единственной страной, признанной Комиссией готовой по всем критериям в данной сфере, стала Словения. Кроме нее, нормы о визовой политике полностью не перенесла ни одна страна. То же – в отношении норм о внешних границах шенгенской зоны, кроме Венгрии, Чехии и Литвы. Нормы о контроле над миграционными потоками также смогли перенести Чехия и Литва. Эти же страны, плюс Латвия, не смогли, напротив, перенести в полном объеме нормы о предоставлении убежища.

Основываясь на результатах нашего исследования в этой части можно было бы утверждать, на первый взгляд, о непоследовательности действий ЕС по вопросам свободы передвижения лиц. Действительно, ни Соглашения об ассоциации, ни Белая книга 1995 года не уделяют должного внимания развитию правовых основ для либерализации свободного передвижения лиц между ЕС и странами кандидатами. При этом, начиная с 1997 года ЕС в лице Комиссии пристально следит за успехами кандидатов по этим вопросам, регулярно их оценивая в ежегодных отчетах. И тем не менее, как мы выяснили, к моменту присоединения ни одна из стран кандидатов не соответствовала требованиям по вопросам свободы передвижения лиц, сформулированным еще в 1997 году в рамках Agenda 2000. Эти действия могут показаться еще больше нелогичными на фоне сложной ситуации, сложившейся в области иммиграции и занятости в странах членах ЕС. Предупреждение ухудшения обстановки путем более ранней подготовки кандидатов по вопросам свободы передвижения, выражавшегося в реформировании законодательства, подготовки необходимых структур в рамках исполнительной власти могли бы способствовать достижению более плавной интеграции кандидатов в правовое и экономическое поле Союза с наименьшими потерями с обеих сторон.

Однако, такой сценарий действий кажется нелогичным лишь с точки зрения единства позиций государств членов ЕС и едином векторе интеграции в области права на свободное передвижение. Если же принять во внимание тот факт, что эта сфера является одной из наиболее проблемных, где решения принимаются по пути наименьшего знаменателя, то тогда действия государств членов можно назвать логичными. Объяснением этому может служить время изменения поведения в отношении свободы передвижения лиц: в 1996 году был принят Амстердамский Договор, значительным образом реформировавший эту сферу сотрудничества. До его принятия, вопросы, связанные с сотрудничеством в рамках шенгенских соглашений, имели независимую правовую основу многосторонних международных соглашений, хотя и с ограниченным кругом участников (ими могли быть только члены ЕС). Таким образом, страны кандидаты могли принять решение о невступлении в эти соглашения, или ограниченном участии, тем более, что прецедент и первого, и второго создали Великобритания, Ирландия и Дания, ограничив действие шенгенских соглашений в их отношении. Возможность такого развития ситуации не устраивала членов ЕС, поскольку одной из целей, оправдывавших расширение, был именно перенос буферной зоны для иммиграции на страны ЦВЕ, перенос внешних границ ЕС от старых членов дальше на восток. Отсутствие компетенции ЕС по вопросам иммиграции и пограничного контроля обуславливало, таким образом, позицию государств членов в этой сфере до 1996 года. Как мы видели, это привело к тому, что в нормативных документах, на основе которых развивалось сотрудничество ЕС и стран ЦВЕ, нормы о свободе передвижения лиц были отражены на минимальном уровне.

Ситуация изменилась с принятием Амстердамского договора. Инкорпорация acquis Schengen в Договор о ЕС придало ему статус составной части acquis communautaire, то есть всей правой системы Союза. А поскольку в силу копенгагенских критериев кандидаты обязаны при вступлении в ЕС принять на себя все обязательства, вытекающие из членства, то и acquis Schengen становился для них обязательным. Отказаться от принятия этих обязательств означало бы потерю статуса кандидата на вступление, что, естественно, не рассматривалось странами ЦВЕ в качестве приемлемого сценария развития отношений с ЕС. В свою очередь, государства члены ЕС получили гарантии того, что достигнутый баланс сил в сфере свободы передвижения лиц не изменится со вступлением новых членов. Это объяснение созвучно и с мыслью О. Потемкиной, которая считает, что «решение о реформе иммиграционной политике – ее «коммунитаризации» - было принято государствами членами ЕС отчасти именно для того, чтобы лишить страны кандидаты возможности какого-либо самостоятельного маневра в этой области».31

Таким образом, государства члены ЕС обеспечили применимость всего acquis Schengen на территории будущих членов из числа стран ЦВЕ, сохранив, наряду с этим, преимущественно межправительственный порядок сотрудничества по вопросам иммиграции. Перенос норм о свободе передвижения лиц проводился странами кандидатами с осознанием того, что в любом случае с момента присоединения они не будут применяться в полном объеме. По словам А. Фортескью, возглавлявшего в 2000 году директорат юстиции и внутренних дел Комиссии ЕС, процедура выглядела следующим образом: председательствующая страна спрашивала страны-кандидаты: готовы ли вы принять acquis в сфере внутренних дел и юстиции? «Да», отвечали они, и переговоры на этом заканчивались.32 Конечно, подобное описание утрировано, но оно в полной мере может характеризовать общий ход переговоров в этой сфере.

В третьем разделе второй главы «Договор о присоединении 2003 года» автором изложены основные результаты переговоров о вступлении стран кандидатов применительно к праву на свободное передвижение лиц.

Результатом переговоров ЕС и ассоциированных стран ЦВЕ и средиземноморья и подготовки последних к вступлению в ЕС стал Договор о присоединении, подписанный в Афинах 16 апреля 2003 года. После ратификации всеми государствами членами ЕС, как новыми, так и старыми, он вступил в силу 1 мая 2004 года.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.