авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |

Свобода передвижения лиц в условиях расширения европейского союза на восток

-- [ Страница 2 ] --

Первая глава «Понятие и реализация права на свободное передвижение в праве Европейского Союза» состоит из четырех разделов. В первом разделе «Создание и первые этапы развития права на свободное передвижение» дается определение свободы передвижения лиц, которая понимается как право граждан ЕС и граждан третьих стран на беспрепятственное передвижение по территории государств членов ЕС, а также изучается история формирования и содержание этого права.

Развитие свободы передвижения граждан государств членов ЕС связывается автором с процессом расширения компетенции Европейских Сообществ. Непосредственной целью Договора о ЕЭС 1957 года была интеграция подписавших его государств путем создания единого рынка. С политической точки зрения экономическая интеграция подразумевала перераспределение функций государств, их передачу наднациональной организации, что привело к ограничению суверенитета членов ЕЭС.10

Статья 2 Договора о ЕЭС указывала, что целью создания ЕЭС является укрепление отношений между народами, которые он объединяет. Для реализации этой цели (согласно пункту «с» статьи 3 Договора) ЕЭС предпринимает необходимые меры для устранения препятствий к свободному передвижению лиц на его территории на условиях, предусмотренных в Договоре. Эти условия перечислены в третьем разделе Договора о ЕЭС, регулирующем свободное передвижение лиц, услуг и капиталов.

В статье 39 Договора устанавливается право работников государств членов ЕС на свободное передвижение внутри его территории. Часть 3 этой статьи предусматривает право граждан государств членов отвечать на предложения рынка труда стран членов ЕС. Другими словами свободное передвижение по территории ЕС было возможно только с целью найма на работу в каком-либо государстве, в противном случае этим правом нельзя было воспользоваться.

Реализация данного положения была достигнута в три этапа, каждому из которых соответствовали отдельные регламенты и директивы ЕС (регламент №15 и директива №57 от 16 августа 1961 года, регламент №38/64 и директива №64/240 от 25 марта 1964 года, регламент №1612/68 и директива №68/360 от 15 октября 1968 года). На их основании работники и члены их семей (супруг и дети младше 21 года или находящиеся на его попечении; родители работника или его супруг, находящиеся на его попечении) получили право свободно искать работу в государствах членах ЕС в течение трех месяцев без необходимости получения разрешения на работу и визы.

Статья 39 договора о ЕС действует в отношении работников, осуществляющих трудовую деятельность на основании трудового договора с работодателем, предоставляя им право свободно передвигаться по территории ЕС в поисках работы и другие связанные с ним права. Те же права в отношении лиц, ведущих трудовую деятельность на независимой основе, а также лиц, оказывающих и потребляющих различные услуги, предоставляют статья 43 и статьи 49 и 50 Договора о ЕС соответственно.

Предоставленные гражданам стран членов право на свободное передвижение связывались с осуществлением трудовой деятельности. Вне сферы экономической деятельности, будь то в качестве работника по найму или на независимой основе, граждане не могли воспользоваться правом на свободное передвижение по территории Европейских Сообществ. Вместе с тем, нельзя отрицать, что реализация права на свободное передвижение в отношении экономически активных граждан носила достаточно полный характер. Применение принципа недискриминации в отношении иностранных работников и членов их семей позволило уравнять их в правах с национальными работниками.

Несмотря на уступки со стороны государств членов ЕС в сфере свободы передвижения граждан ЕС, права последних, тем не менее, имеют экономическую коннотацию. Эта коннотация, появившись вместе с созданием Европейского Экономического Сообщества, существует и по сей день, хотя и в менее выраженной форме. Сама связь свободы передвижения с экономическим критерием может и не представлять никакой опасности для существования Сообщества, как экономически интегрированного пространства. Однако, поставив перед собой цель политического сближения путем создания Европейского Союза и «пространства свободы, безопасности и правосудия», государства члены оказались перед проблемой потери части своего суверенитета, к чему они не были готовы.

В разделе втором «Расширение круга лиц, имеющих право на свободное передвижение и создание института гражданства Европейского Союза» рассматриваются изменения в круге лиц, пользующихся правом свободного передвижения.

Единый Европейский Акт 1986 года ввел в Договор о ЕЭС статью 14 (в старой нумерации статью 7А), закрепляющую понятие внутреннего рынка. Согласно этому понятию внутренний рынок предполагает создание единого внутреннего пространства без границ, внутри которого обеспечивается, помимо других свобод, свобода передвижения лиц в соответствии с положениями Договора. Это подразумевало полную отмену пограничного контроля на внутренних границах между странами членами Сообщества. Однако государства члены Сообщества не спешили признавать прямое действие положений статьи 14, что было указано ими в декларации к Единому Акту. Дата создания внутреннего рынка – 31 декабря 1992 года – не предусматривала, согласно их заявлению, автоматического наступления прямого действия норм статьи 14.

Декларация государств членов относительно статьи 14 носила политический характер, направленный на неприменение общих правил о прямом действии норм к ее положениям, а значит и на невозможность судебного разбирательства в Суде ЕС в связи с этим. На Европейском совете в Эдинбурге 11 декабря 1992 года главы государств и правительств членов ЕС признали, что свобода передвижения лиц не сможет быть полностью установлена к 1 января 1993 года. Поскольку не все необходимые меры были приняты в этом направлении, преждевременное применение статьи 14 поставило бы под угрозу безопасность государств и эффективность борьбы с незаконной иммиграцией.

Таким образом, компетенция государств в вопросах контроля на границах за передвижением лиц и иммиграционной политики не могла быть передана ЕС на основании статьи 14 Договора. Несмотря на то, что полное применение нормы о свободе передвижения лиц было невозможно, Совет ЕС, тем не менее, урегулировал положение экономически неактивных слоев населения стран членов ЕС, которые не могли воспользоваться положениями Римского договора 1957 года о передвижении работников по территории Сообщества. В целях реализации внутреннего рынка Совет ЕС принял три директивы, которые предоставляли право свободного передвижения и проживания на территории стран членов ЕС студентам, работникам, прекратившим осуществление трудовой деятельности и остальным категориям экономически не активных граждан.11 Тем не менее, в отличие от категории работников, для этих категорий граждан государств членов ЕС были установлены условия, при наличии которых они могли воспользоваться своим правом на свободу передвижения. К ним относились: наличие достаточно количества денежных средств для того, чтобы не создать дополнительных затрат для социальных служб принимающего государства, а также наличие медицинской страховки.

Подписание Маастрихтского Договора 27 февраля 1992 года положило начало существованию Европейского Союза и Европейского Сообщества, которое пришло на смену Европейскому Экономическому Сообществу. Одной из основных целей Договора о ЕС была демократизация правовой системы, сближение ее с гражданами стран членов ЕС. Реализовать эту цель было призвано создание института гражданства Евросоюза, закрепленного в статье 17 Договора о ЕС. Создание этого института должно было установить прямую связь между гражданами стран членов ЕС и самим Союзом. Однако гражданство ЕС не отменяет гражданства государств членов, а лишь дополняет его (статья 17 в редакции Амстердамского договора). По смыслу статьи 17 гражданами ЕС являются граждане стран членов ЕС, а порядок приобретения гражданства в каждом из членов ЕС находится в ведении последних.

Создание института гражданства ЕС было во многом связано с так называемым «демократическим дефицитом» Союза.12 До создания Европейского союза Сообщество обладало технократической легитимностью, то есть отражало интересы национальных экономических и политических элит в сфере интеграции национальных рынков – сложной специализированной сфере деятельности, мало понятной для населения. С момента передачи Европейскому Союзу функций, присущих государственному образованию – экономической политики, включая валютное, денежно-кредитное, таможенное регулирование, а также функций в сфере внешней политики, включая иммиграционную политику, элементы обеспечения правопорядка – с этого момента прежняя специальная легитимность Сообщества перестала быть достаточной для поддержки населением проводимой политики ЕС. Как отмечает правовед Н. Кавешников «Союз изменился: он стал восприниматься как квазигосударственная структура, и общество потребовало от него легитимности того же уровня и характера, что и от государства, то есть классической демократической легитимности».13

Выражение политической связи демократического общества и его правительства связывается в первую очередь с возможностью смены последнего путем выборов. Такое непосредственное участие в определении политического курса является главной характеристикой демократического общества.14 Кроме этого, легитимность принимаемых решений связывается с поддержкой их большинством членов демоса, связанных между собой общностью исторического развития. Именно социо-культурная общность, называемая также национальной самоидентификацией или идентичностью, обеспечивает поддержку каждого из решений большинства на национальном уровне.15

Отсутствие такой самоидентификации в Европейском Союзе очевидно. Граждане государств членов связывают себя в первую очередь со своим государством, в котором они могут влиять на смену политического курса через систему демократических выборов. Институт гражданства на национальном уровне призван отразить эту связь, чтобы ограничить круг лиц, имеющих право принимать участие в политической жизни общества. Европейское гражданство не отражает такой связи. Избираемый гражданами ЕС Парламент не является институтом, определяющим политический курс Европейского Союза, а, значит, сам институт европейского гражданства теряет свое основное предназначение.

Основным содержанием института гражданства Европейского союза стали закрепленные им права, среди которых центральное место заняло право на свободное передвижение и пребывание в странах Европейского Союза, закрепленное в статье 18. Однако та же статья 18 указывает, что применение этого права осуществляется с учетом иных положений Договора о ЕС и актов вторичного права, регулирующих свободу передвижения лиц по территории Европейского Союза. Другими словами статья 18 отсылает к уже существующей юридической базе статей 39, 43 и 49 Договора о ЕС и принятым на их основе регламентам и директивам. Суд ЕС, при всем его желании как можно шире толковать положения Договора о ЕС, не смог признать статью 18 Договора в качестве независимого источника права на свободное передвижение для граждан, которые не подпадают ни под одну из категорий лиц, чей статус регулируется на базе статей 39, 43 и 4916.

Принятие в 1996 году Амстердамского Договора поставило перед Европейским Союзом новую цель – создание «пространства свободы, безопасности и правосудия» (« espace de libert, de scurit et de justice », франц.). Свобода передвижения стала частью этого нового пространства, которое стало больше, чем просто внутренний рынок. В связи с этим, правовые инструменты, регулирующие данную свободу и базирующиеся на разделении граждан на экономически активных и неактивных, перестали соответствовать новым реалиям Европейского Союза. Придание этой свободе статуса «конституционного», путем включения ее в Европейскую Хартию Основных Прав, принятой в 2000 году, требовало принятие новых юридических актов. Первым из них стала директива №2004/38/СЕ от 29 апреля 2004 года о праве граждан Европейского союза и членов их семей передвигаться и пребывать на территории государств членов17.

Анализ положений директивы показывает, что она не уравнивает, а скорее сближает статус экономически активных и неактивных граждан ЕС. Главной заслугой директивы стала кодификация существовавших до нее норм. Статья 38 директивы №2004/38/СЕ отменяет полностью или в части целый ряд актов вторичного права, составлявших юридическую базу свободного передвижения лиц: 9 директив и два регламента. Кроме этого, директива упрощает язык нормативного акта. Если в предыдущих директивах и регламентах велась речь о пенсионерах, студентах и т.д., то теперь законодатель в лице Совета и Парламента ЕС обращается к гражданам Европейского Союза. Отмена вида на жительства, установление права постоянного проживания после пяти лет непрерывного пребывания в стране, расширение понятия семьи мигрирующего гражданина, усиление гарантий права на проживание – все эти элементы являются примерами приближения к поставленной цели создания пространства свободы, безопасности и правосудия. Наряду с этим, экономические предпосылки ограничения права на свободное передвижение и пребывание, а также соображения государственной безопасности, все еще не позволяют преодолеть барьер сопротивления государств членов, связанный с потерей своих суверенных правомочий в вопросах контроля границ и движения населения.

Основываясь на проведенном анализе, автор выстраивает связь между свободой передвижения лиц, центробежными стремлениями государств членов ЕС сохранить свою компетенцию в этих сферах (явным или скрытым образом) и развитием компетенции Европейского Союза как политической организации. Стремление ЕС усилить свои позиции в политико-правовом плане за счет сближения с населением стран членов путем создания соответствующих правовых норм наталкивается на сопротивление правительств его собственных членов.

Раздел третий «Право граждан третьих стран на свободное передвижение на территории Европейского Союза: Шенгенские соглашения» посвящен изучению становления и развития права граждан третьих стран на свободное передвижение по территории ЕС.

Построение единого рынка с принятием Единого Европейского Акта получило новый импульс. Новая цель – создание единого пространства, которое бы обеспечивало свободу передвижения лиц внутри него, подразумевала принятие новых нормативных документов, учитывающих положение не только граждан стран членов ЕС, но и иностранных граждан. Было очевидно, что нельзя убрать внутренние границы, не обеспечив координации контроля на внешних границах ЕС. Однако эти задачи затрагивали самую суть суверенности государств – контроль над территорией и населением, в связи с чем они не могли передать институтам Сообщества эти полномочия. На фоне усилившегося значения иммиграционных вопросов идея создания документа на классической межправительственной основе, который бы обеспечивал взаимодействие государств по вопросам контроля границ, стала наиболее жизнеспособной. Этим документом стало Шенгенское соглашение, подписанные шестью странами участницами ЕС 14 июня 1985 года (в их число вошли Франция, Германия, Италия и страны Бенилюкс).

С момента принятия соглашения органами власти двух стран были предприняты меры по облегчению прохождения пограничного контроля и его концентрации в трех пунктах (Sarrebruck-Forbach, Ottmarsheim-Neuenburg, Beinheim-Iffzheim). Контроль сводился к простому визуальному досмотру проезжающих транспортных средств, которые размещали на лобовом стекле зеленый кружок как знак соблюдения всех требований по пересечению границы.

19 июня 1990 года участниками соглашения была подписана Конвенция о применении Шенгенского соглашения, в которой детально закреплялись условия осуществления многих положений, закрепленных в Соглашении 1985 года в общим виде и требовавших принятия конкретизирующих норм. Признание наличия этих условий 26 марта 1995 года решением центрального исполнительного комитета, созданного на основании вышеназванной Конвенции, стало началом применения положений Конвенции на территории ее действия.

В соответствии со статьей 2 Конвенции пересечение внутренних границ стало возможным для граждан любой страны без осуществления какого либо контроля. Однако во второй части этой же статьи указывается, что государства сохраняют за собой право восстановления пограничного контроля при наличии четырех условий: угрозы общественному порядку или государственной безопасности, предварительной консультации со странами участницами Конвенции, ограничение действия мер во времени и готовности к восстановлению пограничного контроля. В неотлагательных случаях государство может ввести защитные меры до консультации со сторонами и информировать о них другие стороны в самые короткие сроки.

Статья 5 Конвенции установила правила въезда граждан третьих стран на шенгенскую территорию на срок до трех месяцев. К ним отнесли: наличие документа, позволяющего пересечение границы и отвечающего требованиям, установленным исполнительным комитетом Конвенции; наличие визы, если это необходимо; наличие документов, подтверждающих цель и условия пребывания, и необходимых финансовых средств на время пребывания и для возвращения в страну отправления. Кроме этого, лицо не должно быть внесено в список лиц, которым запрещен въезд на территорию шенгенской зоны, или представлять опасность общественному порядку, государственной безопасности или международным отношениям одного их участников Конвенции.

Наиболее частым упреком шенгенским соглашениям было отсутствие парламентского и судебного контроля за принимаемыми в их рамках решениями. Обладая гибкостью политического соглашения, шенгенские нормы могли быть адаптированы к сложной ситуации в сфере иммиграционного контроля как наиболее чувствительной части государственного суверенитета. Это позволило, в частности, установление шенгенской зоны без участия Великобритании и Ирландии, придание статуса ассоциированного члена Дании, постепенное применение норм на территории участников Конвенции. В то же время, отсутствие судебного и парламентского контроля, возможность приостановления действия норм государствами на своей территории по соображениям государственной и общественной безопасности отдаляло шенгенские соглашения от принципов европейского права.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.