авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы россии: проблемы правового регулирования

-- [ Страница 5 ] --

Правовая конструкция расходного обязательства позволяет, во-первых, гарантировать исполнение денежного обязательства публично-правового образования, во-вторых, организовать его исполнение посредством бюджетных механизмов, в-третьих, разграничить сферы имущественной ответственности публично-правовых образований в процессе исполнения принимаемых ими денежных обязательств.

Автором выделяются основания возникновения расходного обязательства публично-правового образования: нормативные, договорные, смешанные и деликтные.

В параграфе 2 «Субъекты расходного обязательства» отмечается, что расходные обязательства возникают у публично-правовых образований - Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Органы государственной власти и органы муниципальных образований, казенные учреждения и государственные внебюджетные фонды (в части расходных обязательств публичного субъекта) лишь осуществляют действия от имени публичного образования по реализации его расходных обязательств.

Более сложный субъектный состав расходного обязательства формируется, когда расходные обязательства возникают в связи с передачей федеральных полномочий или полномочий субъектов РФ на нижестоящий уровень, порождая совокупность расходных обязательств тех публично-правовых образований, на которые возлагается обязанность по совершению действий, связанных с исполнением за счет переданных им субвенций расходных обязательств передавшего полномочия публичного субъекта.

В параграфе 3 «Виды расходных обязательств публично-правовых образований» дается классификация и характеристика видов расходных обязательств публичных субъектов. Классификация производится автором в зависимости от: правового основания возникновения (публичные, договорные, смешанные, деликтные), периода возникновения (действующие и вновь принимаемые), длительности действия (срочные и бессрочные), субъекта расходного обязательства (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований), разграничения предметов ведения (по предметам собственного ведения, совместного ведения, в связи с реализацией делегированных полномочий); формы бюджетных ассигнований (оказание государственных услуг, социальное обеспечение населения и др.); метода, применяемого для объема бюджетных ассигнований, выделяемых для исполнения расходного обязательства (нормативный метод, метод индексации и др.)

В параграфе 4 «Расходные обязательства государственных внебюджетных фондов» обосновывается положение о существовании страховых расходных обязательств государственных внебюджетных фондов как публичных страховщиков, принимающих на себя денежные обязательства перед застрахованными лицами при наступлении страхового случая, исполнение которых обеспечивается посредством действия механизма страхового расходного обязательства самого публичного страховщика - фонда, реализуемого за счет той части средств его бюджета, которая формируется из уплачиваемых страхователем обязательных страховых взносов. В свою очередь, Российская Федерация выступает в роли гаранта по указанным страховым расходным обязательствам публичного страховщика и в случае неисполнения последним своих обязательств по страховым выплатам за счет средств бюджета фонда Российская Федерация исполняет свое расходное обязательство публичного гаранта, направляя из средств федерального бюджета межбюджетный трансферт в бюджет государственного внебюджетного фонда.

Предложенный подход требует: во-первых, осуществить адекватное бюджетно-правовое регулирование страховых расходных обязательств ГВФ, отграничив их от расходных обязательств публично-правового образования; во-вторых, установить особый порядок составления и ведения реестра расходных обязательств ГВФ; в – третьих, урегулировать порядок исполнения гарантом – Российской Федерацией – своих расходных обязательств по обеспечению страховых выплат. Такое законодательное регулирование будет способствовать приданию фондам реального статуса публичного страховщика, а системе социального страхования – реальной автономности от государства.

Страховые расходные обязательства государственного внебюджетного фонда определяются автором как организационно-правовой механизм, обеспечивающий исполнение денежного обязательства государственного внебюджетного фонда как публичного страховщика по осуществлению страховых выплат при наступлении страхового случая и формирующий бюджетное обязательство фонда по предоставлению физическому или юридическому лицу денежных средств его бюджета в размере, определенном законодателем. Существенной особенностью механизма реализации обязательств ГВФ является то, что в большинстве случаев изначально возникает именно страховое расходное обязательство как гарантия исполнения денежного обязательства, возникающего в течение финансового года при наступлении страхового случая.

Нестраховые расходные обязательства ГВФ представляют собой расходные обязательства Российской Федерации или субъекта РФ, реализуемые в пользу физических или юридических лиц действиями органов фонда за счет средств межбюджетных трансфертов, передаваемых целевым назначением из федерального или регионального бюджета.

В параграфе 5 «Виды бюджетных ассигнований, предусматриваемых в бюджетах государственных внебюджетных фондов» отмечается, что целевая направленность расходов бюджетов ГВФ, обусловленная не только видом социального риска, но и целями публичного субъекта по государственному обеспечению, создают особые разновидности расходов в бюджете каждого фонда, нехарактерные для других бюджетов бюджетной системы.

Выделяются специфические разновидности бюджетных ассигнований бюджетов ГВФ, такие как ассигнования на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования, ассигнования на осуществление инвестирования средств пенсионных накоплений, ассигнования, выделяемые для осуществления доставки и пересылки пенсий, пособий, компенсаций и иных социальных выплат, ассигнования на содержание органов государственного внебюджетного фонда и др.

Глава 5 «Правовое регулирование межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из четырех параграфов. В параграфе 1 «Правовой режим межбюджетных трансфертов бюджетов государственных внебюджетных фондов» исследуется правовая природа отношений, связанных с предоставлением фондам межбюджетных трансфертов, которые относятся к числу межбюджетных лишь в том случае, когда трансферты, поступая в бюджеты фондов, обеспечивают финансовую основу для реализации передаваемых на уровень субъектов РФ федеральных полномочий или участие Российской Федерации в софинансировании региональных целевых программ.

В то же время, когда за счет межбюджетных трансфертов исполняются расходные обязательства самого публичного образования, которое передает эти трансферты в бюджет ГВФ, межбюджетных отношений как отношений между различными публично-правовыми образованиями не возникает, а складываются отношения по перераспределению бюджетных средств, принадлежащих одному и тому же публично-правовому образованию.

Приводится научная классификация межбюджетных трансфертов бюджетов ГВФ в зависимости от различных факторов. Во-первых, в зависимости от источника межбюджетных трансфертов по отношению к бюджетам бюджетной системы: 1) «внешние» межбюджетные трансферты – трансферты из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в бюджеты ГВФ и наоборот; 2) «внутренние» межбюджетные трансферты – трансферты, передаваемые из бюджета одного фонда в другой (например, из бюджета ФФОМС в бюджеты ТФОМС). Во-вторых, в зависимости от целеполагания при выделении межбюджетных трансфертов: 1) «страховые» межбюджетные трансферты; 2) «нестраховые» межбюджетные трансферты. В-третьих, в зависимости от формы предоставляемых межбюджетных трансфертов: 1) дотации; 2) субвенции; 3) субсидии; 4) иные межбюджетные трансферты.

Предложенное выделение различных видов межбюджетных трансфертов позволяет разрешить вопрос о характере обязательств и имущественных последствиях для публично-правового образования и государственного внебюджетного фонда, возникающих в рамках соответствующих страховых или нестраховых публичных правоотношений.

В параграфе 2 «Межбюджетные трансферты в бюджете Пенсионного фонда» рассматриваются различные виды межбюджетных трансфертов, передаваемые в бюджет ПФР из федерального бюджета и бюджетов других фондов: во-первых, это нестраховые межбюджетные трансферты (для осуществления нестраховых выплат отдельным категориям граждан; для снижения уровня дефицита бюджета ПФР; для финансового обеспечения передаваемых полномочий федерального уровня на уровень субъектов РФ); во-вторых, страховые межбюджетные трансферты (на софинансирование формирования пенсионных накоплений; на компенсацию выпадающих доходов бюджета ПФР в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий страхователей; на возмещение потерь, возникших при инвестировании сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии).

Анализируются формы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии и иные формы), передаваемых в бюджет ПФР.

В параграфе 3 «Межбюджетные трансферты в бюджете Фонда социального страхования» анализируются страховые и нестраховые трансферты, передаваемые в бюджет ФСС из федерального бюджета и бюджетов других ГВФ. К «нестраховым» межбюджетным трансфертам относятся средства федерального бюджета, предназначенные для оказания государственной социальной помощи отдельным категориям граждан. К «страховым» межбюджетным трансфертам из федерального бюджета можно отнести, в частности, трансферты на компенсацию выпадающих доходов бюджета ФСС в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов для отдельных категорий страхователей. Рассматриваются межбюджетные трансферты, направляемые из бюджета ФФОМС в бюджет ФСС.

В параграфе 4 «Межбюджетные трансферты в бюджетах фондов обязательного медицинского страхования» выделяется несколько разновидностей межбюджетных трансфертов как поступающих в бюджеты, так и перечисляемых из бюджетов фондов ОМС. Во-первых, это так называемые «внутренние» трансферты, распределяемые между бюджетами фондов ОМС. Во-вторых, это «внешние» межбюджетные трансферты, связанные с перераспределением средств между федеральным бюджетом и бюджетом ФФОМС, а также между региональными бюджетами и бюджетами ТФОМС. Для этих целей используются как традиционные формы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии или дотации), так и специфические межбюджетные трансферты, имеющие особое предназначение (такие как обязательные платежи из бюджетов субъектов РФ на ОМС неработающего населения; платежи субъектов РФ на дополнительные медицинские услуги, не входящие в базовую программу ОМС и др.).

Глава 6 «Особенности бюджетного процесса в отношении бюджетов государственных внебюджетных фондов» состоит из пяти параграфов. В параграфе 1 «Правовой статус участников бюджетного процесса государственных внебюджетных фондов» дается понятие бюджетного процесса применительно к формированию и распределению средств бюджетов ГВФ, а также рассматриваются полномочия его участников. Рассматривается роль органов исполнительной власти, Центрального Банка РФ, органов Федерального казначейства, а также органов финансового контроля в бюджетом процессе ГВФ, дается характеристика администраторов, распорядителей и получателей средств бюджетов фондов.

В параграфе 2 «Особенности составления проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что «внутренний» процесс составления законопроекта у каждого фонда складывается по-своему и регламентируется актами фонда, определяющими участие региональных отделений и их подразделений в этом процессе, отличающемся оригинальностью для каждого из фондов. Применительно к фондам ОМС отмечается взаимозависимость бюджетных процессов бюджетов ФФОМС и ТФОМС, а также бюджетов субъектов РФ, обусловленная совместным финансированием территориальной программы ОМС.

В параграфе 3 «Особенности исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов» исполнение бюджетов ГВФ рассматривается как деятельность органов управления государственными внебюджетными фондами (в большей своей части - властно-распорядительная деятельность либо деятельность иного правового характера, в частности в сфере гражданского оборота), а также органов государственной власти по обеспечению поступлений доходов в бюджет соответствующего фонда, по организации и осуществлению предусмотренных в текущем финансовом периоде расходов, по привлечению средств из источников финансирования дефицита бюджетов, а также по управлению финансовыми резервами бюджетов ГВФ.

Отмечается, что общие правила исполнения бюджетов всех уровней не всегда применимы к порядку исполнения бюджетов фондов. Это объясняется, во-первых, специфическим характером расходных обязательств ГВФ как публичных страховщиков; во-вторых, осуществлением расходов бюджетов ГВФ в рамках страховых отношений по тому или иному виду социального страхования. В результате каждый федеральный и территориальный фонды должны осуществлять процесс исполнения своего бюджета, с одной стороны, на основе общих бюджетных принципов, с другой – с учетом тех особенностей, которые определяются той или иной разновидностью обязательного социального страхования.

Особый характер отношений в сфере обязательного медицинского страхования, в которые вступают ТФОМС, не позволяют опосредовать процесс исполнения их бюджетов по расходам исключительно бюджетно-правовыми инструментами, традиционными для федерального, региональных и местных бюджетов. Делается вывод о возможности осуществления исполнения бюджетов ТФОМС посредством использования особых правовых механизмов, в том числе гражданско-правовых, которые позволяют фонду наиболее эффективно осуществлять управление публичными финансами ОМС.

Параграф 4 «Внешний и внутренний финансовый контроль в отношении формирования, распределения и использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» посвящен исследованию правового регулирования финансового контроля, осуществляемого как органами государственной власти, так и самими органами государственных внебюджетных фондов как публичными страховщиками в системе соответствующего вида обязательного социального страхования, а так же финансового контроля внутри организационной системы самого государственного внебюджетного фонда за деятельностью его территориальных подразделений.

Правовой механизм финансового контроля, осуществляемого в отношении распределения и использования средств бюджетов ГВФ, нуждается в законодательном совершенствовании в части установления единых основ, принципов и процедур осуществления контрольной деятельности фондов в отношении лиц - участников отношений по обязательному социальному страхованию, формально не признаваемых бюджетным законодательством в качестве получателей бюджетных средств - страхователей, застрахованных и иных лиц (медицинских организаций, страховых медицинских организаций и др.).

В параграфе 5 «Правовая природа ответственности за правонарушения в сфере использования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов» отмечается, что за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ установлена административная и уголовная, а также гражданско-правовая ответственность (в основном в системе отношений по обязательному медицинскому страхованию) в виде взыскания договорной или законной неустойки или установленных договором процентов. Кроме того, к правонарушителям применяются меры правовосстановительного характера в виде изъятия средств, использованных нецелевым образом, либо снижения объемов финансирования на указанные суммы.

Рассматриваются проблемы определения субъектов, привлекаемых к ответственности за нецелевое использование средств бюджетов ГВФ. Предлагается расширить круг субъектов, привлекаемых к публичной ответственности за нецелевое использование средств ГВФ, включив в него застрахованных, страхователей и иных лиц, получающих средства из бюджета ГВФ. По мнению автора, привлечение самих фондов к административной ответственности за нецелевое использование их средств, не вполне соответствует сущности юридической ответственности, поскольку изъятие штрафов, во-первых, сокращает объем финансовых средств бюджетов фондов, во-вторых, изъятие штрафов из бюджета фонда и зачисление их в любой другой бюджет бюджетной системы само по себе является нецелевым использованием средств, поэтому в таких случаях должна наступать административная или уголовная ответственность должностных лиц фондов.

Рассматриваются нарушения, связанные с необоснованным получением средств из бюджетов ГВФ. В частности, безосновательное получение представителями пенсионера пенсионных выплат после наступления смерти застрахованного лица, необоснованное завышение исчисленного размера пособия, выплаченного застрахованному лицу, необоснованное завышение размера недостающих для оплаты медицинской помощи средств, получаемых страховой медицинской организацией из нормированного страхового запаса территориального фонда или отсутствие оснований для получения таких средств и др. В приведенных ситуациях в случае своевременного выявления отсутствия оснований для получения средств органы ГВФ отказывают в осуществлении выплат; если же бюджетные средства уже получены лицом без должных оснований, то остается единственный путь для защиты публичных финансовых интересов – взыскание в судебном порядке необоснованно полученных сумм в качестве возмещения ущерба или неосновательного обогащения либо взыскание штрафных санкций по договору (например, по договору о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования) в гражданско-правовом порядке. Однако такие способы защиты не всегда позволяют возвращать в бюджет фонда незаконно полученное страховое возмещение, поскольку неосновательно полученная сумма может приобрести иной гражданско-правовой режим, затрудняющий ее изъятие.

В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и положения теоретического и организационно-практического характера, а также отмечены основные направления реформы в рассматриваемой сфере.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

Монографии, учебники, учебные пособия




Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.