авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в российской федерации

-- [ Страница 4 ] --

В деятельности органов местного самоуправления применяются нормы гражданского, административного, земельного, финансового, семейного и иных отраслей права. Однако, как показано в диссертации, оправданность объединения этих норм с нормами муниципального права не находит обоснования. Муниципальное право имеет свой собственный предмет регулирования, свои характеристики, а не составляется из норм различных однородных отраслей права как вторичное образование. Это подтверждается специфичностью задач правового регулирования организации местного самоуправления, решаемых именно в рамках муниципального права, и содержательными особенностями этих решений.

В § 2.2 «Муниципальное право в узком и широком смысловых значениях» отмечается, что многие правоведы, поддерживающие идею самостоятельной комплексной отрасли муниципального права, вместе с тем признают допустимой постановку вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права, делят нормы муниципального права на «собственные» и производные от норм других отраслей права. Диссертант делает вывод о том, что рассмотрение российского муниципального права в узком смысловом значении (т.е. без включения в него норм иных отраслей права) сегодня не только допустимо, но и целесообразно с позиций важной для практики задачи – четкого разграничения предметов регулирования различных отраслей права.

Характерной особенностью реформы местной власти было ее осуществление «сверху». Имело место не санкционирование правом самостоятельно складывающихся муниципальных отношений, а развитие этих отношений в силу изменения законодательства. Превращение отечественного государственного права в конституционное право, а также признание местного самоуправления самостоятельной формой народовластия привели к объективированию российского муниципального права. Как отмечает С.А. Авакьян, нормы конституционного права, обращенные к местному самоуправлению, стали называть «муниципальным правом»5. Муниципальное право появилось в первую очередь как подотрасль конституционного права, а не как интегральная сумма норм многих отраслей.

В системе права наряду с отраслями и входящими в них отраслевыми правовыми институтами принято выделять также межотраслевые (т.н. комплексные, «пограничные») правовые институты. Они объединяют нормы разных отраслей права, которые «совместно» регулируют возникающие на практике отношения. Существование таких правовых институтов обусловлено тем, что значительная часть реальных общественных отношений одновременно подпадает под действие норм разных предметно однородных отраслей права. Как показано в диссертации, объединение муниципального права в узком смысловом значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, в образовании которых оно участвует, даст нам ту самую описанную в большинстве сегодняшних учебников комплексную отрасль муниципального права (т.е. муниципальное право в широком смысловом значении). Вопрос о том, насколько оправданно рассмотрение муниципального права в качестве комплексной отрасли российского права, по мнению диссертанта, можно свести к другому вопросу: является ли обоснованным и полезным для практики объединение муниципального права в узком смысловом значении с соответствующими межотраслевыми институтами?

Как отмечает С.В. Поленина, «"пограничный" правовой институт может развиваться в нескольких направлениях. Возможен вариант, когда он будет развиваться преимущественно как институт "материнской" отрасли права. В этом случае привнесенные черты другой смежной однородной отрасли права будут занимать все меньший удельный вес в регламентации данных отношений и постепенно институт утратит свой комплексный характер. Возможно и прямо противоположное явление, когда по мере развития "пограничного" отношения число заимствованных черт будет неуклонно увеличиваться, а сам институт начнет "специализироваться" в качестве института смежной отрасли»6. Идея самостоятельной комплексной отрасли российского муниципального права – считает диссертант – появилась на основе предположения о том, что по мере развития местного самоуправления совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих его организацию, будет «притягивать» к себе смежные межотраслевые институты; нормы муниципального права будут играть в этих институтах решающее значение; интегрированные в муниципальное право нормы различных однородных отраслей права приобретут особые качества, своего рода «муниципальную окраску». Осознанно или интуитивно, но именно эта гипотеза легла в основу концепции, взятой на вооружение правоведами-муниципалистами. Сделать вывод о том, в какой степени она выдерживает проверку временем, насколько соответствует потребностям практики, сегодня можно не путем дедуктивных рассуждений, а посредством конкретно-юридического анализа примыкающих к муниципальному праву межотраслевых институтов.

Проведенный в диссертации анализ межотраслевых институтов, включающих в себя нормы муниципального права, (муниципальная собственность, местный бюджет, муниципальный заказ, муниципальная служба и др.) показал, что тенденция их поглощения муниципальным правом сегодня отсутствует. Более того, отчетливо видна противоположная тенденция: нормы муниципального права играют всё менее значимую роль в этих институтах, они не накладывают существенного отпечатка на нормы смежных отраслей права. Нормы гражданского, финансового, административного, земельного права, входящие в соответствующие межотраслевые институты, не претерпевают качественных изменений, не приобретают «муниципальной окраски».

Делается вывод о том, что рассматривать российское муниципальное право в широком смысловом значении (как комплексное образование) целесообразно лишь в рамках соответствующей учебной дисциплины. Такой подход будет давать комплексные знания о местном самоуправлении, его организации, компетенции, проблемах. В тех же случаях, когда муниципальное право рассматривается как элемент системы российского права, когда значимыми вопросами являются разграничение предметов регулирования различных отраслей права, выбор методологии правового регулирования, определение иерархии норм и разрешение коллизий, целесообразно рассматривать муниципальное право в узком смысловом значении, т.е. без включения в него норм иных отраслей права и межотраслевых институтов. Далее в работе муниципальное право рассматривается только в узком смысловом значении.

В § 2.3 «Предмет регулирования муниципального права» рассматриваются различные подходы к проблеме определения соответствующего предмета регулирования. Отмечается, что в научной и учебной литературе основанием для выделения муниципального права в системе права зачастую служит не предмет или метод регулирования, а субъект правоотношений. Муниципально-правовыми отношениями считают все отношения с участием тех или иных субъектов местного самоуправления. Между тем такой подход, подменяющий основания правовой классификации, неприемлем даже для комплексных отраслей права. Так, например, предположение о том, что должностные лица местного самоуправления являются субъектами «только муниципально-правовых отношений» приведет к выводу, что рассмотрение судом уголовного дела по обвинению соответствующего лица в получении взятки осуществляется в рамках муниципально-правовых отношений, а Уголовный кодекс является источником муниципального права. Выделение круга субъектов «только муниципально-правовых отношений» доводит идею широкого понимания предмета муниципального права до абсурда. При подобном подходе все отношения с участием государства или его органов следовало бы считать только «государственно-правовыми отношениями», но не бюджетными, налоговыми, административными, гражданскими, уголовными и др.

По мнению диссертанта, актуальной задачей является нахождение основной характеристики предмета регулирования муниципального права, т.е. того обобщенного критерия, который позволяет отнести общественное отношение к числу муниципальных правоотношений. В качестве такой характеристики предлагается устройство публичной власти на муниципальном уровне. Именно эта характеристика задает специфику муниципально-правового режима и обусловливает обособление муниципально-правовых отношений от смежных отношений. Устройство муниципальной власти является именно тем конкретным, юридически определенным критерием, который не позволяет увлечься непомерным расширением предмета регулирования муниципального права и утратить объективные основания разграничения муниципально-правовых и смежных отношений.

Муниципальное право является публичным правом, поэтому оно регулирует лишь публичное самоуправление, т.е. осуществление населением публичной власти, народовластие на местном уровне. Отдельные элементы гражданского самоуправления могут относиться к предмету регулирования муниципального права лишь в той мере, в какой они связаны с организацией местного самоуправления. Население муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях в тех случаях, когда оно непосредственно осуществляет местное самоуправление на муниципальных выборах, местном референдуме или наделенном властными полномочиями сходе. Гражданская самодеятельность жителей относится к предмету регулирования муниципального права лишь в тех случаях, когда ее можно рассматривать как форму участия граждан в осуществлении местной власти, т.е. как элемент муниципальной демократии.

Процесс принятия органами и должностными лицами местного самоуправления публично-властных решений регулируется муниципальным правом, при этом содержательная часть их деятельности по принятию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов, распоряжению муниципальным имуществом, решению иных вопросов местного значения может регулироваться бюджетным, налоговым, гражданским, административным и иными отраслями права, которым незачем сливаться с муниципальным правом или поглощаться им.

Диссертант соглашается с А.Н. Кокотовым в том, что компетенция муниципальных образований в различных сферах жизнедеятельности имеет межотраслевой статус7. При этом он обосновывает свой вывод о том, что в соответствующих межотраслевых институтах к муниципальному праву следует относить лишь те правовые нормы, которые определяют властные полномочия органов местного самоуправления, т.е. затрагивают конституционно-правовые вопросы разграничения компетенции различных уровней публичной власти в Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ позволил сформулировать перечень отношений, составляющих предмет регулирования отечественного муниципального права. Это отношения: 1) территориальной организации местного самоуправления; 2) его институциональной организации; 3) по определению компетенции муниципальных образований; 4) по формированию органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления; 5) по поводу непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности; 6) связанные с изданием муниципальных правовых актов; 7) возникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества; 8) возникающие в процессе государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. В диссертации дается развернутая характеристика каждой группе отношений и указываются критерии их отграничения от предметов регулирования иных структурных элементов системы российского права.

В § 2.4 «Муниципально-правовой режим» делается вывод о том, что этот правовой режим производен от режима конституционного права и может рассматриваться в качестве его составной части, используемой при регулировании организации публичной власти на местном уровне. Муниципально-правовой режим не является механической суммой элементов, заимствованных из различных отраслевых режимов, он имеет свои специфические черты.

Главное место в характеристике муниципально-правового режима занимают основные принципы муниципального права, они оказывают определяющее влияние на иные элементы этого режима. Отступление от принципов муниципального права при конструировании отдельных институтов, используемых для регулирования местного самоуправления, приводит к грубым искажениям муниципально-правового режима. Так, например, в диссертации показано, что внедрение в российское законодательство понятия «муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления» приводит к неопределенности юридического статуса соответствующих органов и деформирует основы конституционного строя Российской Федерации.

Положение субъектов муниципально-правовых отношений характеризуется в основном предоставлением жителям социальных прав и возложением на органы местного самоуправления корреспондирующих им обязанностей, относительной самостоятельностью органов местного самоуправления в системе публичной власти и государственными гарантиями местного самоуправления. Сложные взаимоотношения указанных субъектов имеют конституционно-правовой характер и не могут подменяться административной субординацией или сводиться к частно-правовой координации. Правовой статус местного самоуправления характеризуется наличием конституционно гарантированных зон автономии, в которых действует принцип: разрешено всё, что не запрещает закон. В диссертации на конкретных примерах показано, что игнорирование указанных зон автономии, непонимание специфики муниципально-правового режима приводит к ошибкам в судебной и иной правоприменительной практике.

Муниципальному праву присущи диспозитивные начала, однако они не заимствуются из гражданского права, а являются следствием автономии местного самоуправления в государственном механизме. В свое время Г. Еллинек отмечал: «сущность диспозитивного права исследована до сих пор почти исключительно лишь по отношению к гражданскому праву… Но не подлежит сомнению, что оно существует и в областях публичного права. Только в публичном праве обыкновенно речь идет не о толковании воли частного лица, а о нормировке того, что полезно для всего общества. Во многих случаях решить этот вопрос возможно лишь сообразуясь с индивидуальными условиями. Поэтому публичное право предоставляет часто государственным органам, публичным союзам, союзным государствам полномочия также и в том направлении, что им разрешаются отступления от определенных юридических правил»8. Как показано в диссертации, особенности муниципально-правового режима отмечаются в делении норм по степени категоричности правовых предписаний, по этому основанию в муниципальном праве можно выделить нормы: 1) императивные; 2) императивно-вариативные; 3) диспозитивные; 4) рекомендательные. Наблюдаемая в последние годы тенденция изменения в законодательстве соотношения норм, имеющих разную степень категоричности предписания, свидетельствует об изменении режима муниципального права.

Использование федеральных законов, законов субъектов Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований для регулирования одних и тех же общественных отношений – специфическая черта муниципально-правового режима. Нормы муниципальных правовых актов зачастую развивают нормы законов, конкретизируют их, образуя с ними единую логическую цепь. Законы, как правило, оставляют муниципальным образованиям определенную свободу в адаптации их положений к местным условиям. Мутация муниципально-правового режима проявляется в нестабильности разграничения предметов регулирования различных источников муниципального права.

Муниципально-правовой режим имеет как содержательные, так и специально-юридические характеристики. Одной из них является понятийный аппарат муниципального права. Наличие собственных понятий и терминов характерно не только для самостоятельных отраслей права, но и для крупных подотраслей. Специфичность понятийного аппарата является свидетельством наличия оригинального правового режима, выражает особенности правового регулирования. Как показано в диссертации, строгость и точность использования понятий, выражающих основные категории местного самоуправления, является необходимым условием соблюдения муниципально-правового режима.

Глава 3 «Муниципальное право и иные структурные элементы системы права» посвящена исследованию разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права.

В § 3.1 «Муниципальное право и конституционное право» диссертант обосновывает вывод о том, что муниципальное право сегодня следует рассматривать в качестве крупной подотрасли конституционного права Российской Федерации. Доказывается отсутствие объективных оснований для качественного обособления всей системы муниципально-властных отношений от предмета регулирования конституционного права. Нормы муниципального права берут исток в конституционном праве и тесно переплетаются с иными – специализированными – нормами и институтами конституционного права. Источники муниципального права обычно рассматриваются и в качестве источников конституционного права9. Объективно проявляющееся единство целей, функций и методов осуществления государственной и муниципальной власти диктует общие подходы к правовому регулированию соответствующих отношений, что не умаляет значения местного самоуправления и не отрицает его специфики.

В диссертации анализируются перспективы выделения муниципального права в самостоятельную специальную отрасль права. Делается вывод, что для этого необходим ряд условий. Спектр отношений, регулируемых муниципальным правом, должен реально стать шире рамок подотрасли. Арсенал средств муниципально-правового регулирования не должен охватываться традиционными приемами конституционного права. Качественные отличия государственной власти и местного самоуправления должны найти убедительные подтверждения не только в теории, но и на практике. Пока муниципальное право, рассматриваемое обособленно от смежных норм иных отраслей права, не достигло такой зрелости.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.