авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |

Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в российской федерации

-- [ Страница 1 ] --

На правах рукописи

Сергеев Алексей Аронович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова (юридический факультет)

Научный консультант доктор юридических наук, профессор

Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Бондарь Николай Семенович

доктор юридических наук, профессор

Васильев Всеволод Иванович

доктор юридических наук, профессор

Овчинников Иван Иванович

Ведущая организация Институт государства и права РАН

Защита состоится 13 декабря 2007 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д.501.001.74 при Московском государственном
университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва,
Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных
факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического
факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Автореферат разослан «___» ноября 2007 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Мачин И.Ф.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Первое десятилетие XXI века ознаменовалось новым этапом реформы российского местного самоуправления – к этому времени уже основанного на общепризнанных демократических принципах, имевшего солидную теоретическую базу и сложившуюся практику. Вначале опиравшаяся на наработки правовой науки и эволюционные методы, реформа со временем всё более утрачивала планомерность и предсказуемость. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стал примером нестабильной правовой материи, находящейся в состоянии непрерывной коррекции.

Отдельные положения Закона приобрели на практике смысл, не имеющий ничего общего с первоначальными замыслами авторов концепции реформы. Так, например, временные нормы, рассчитанные на применение исключительно во вновь образованных муниципалитетах, т.е. на территориях, до реформы не обладавших статусом муниципального образования, практика распространила на уже существовавшие муниципальные образования, имевшие собственную правовую базу, выборные органы, достаточный опыт работы. Следствием этого стали ограничения прав местного самоуправления, зачастую не имевшие разумного оправдания. При этом ранее выработанные правовые подходы, в том числе сформулированные в актах Конституционного Суда РФ, игнорировались или объявлялись устаревшими, не вписывающимися в новую модель организации местного самоуправления, неприменимыми в «переходный период» и т.п. Множественные судебные споры, возникшие на этой почве, не внесли необходимой ясности, пока не смогли сформировать логически непротиворечивую судебную практику.

Происходящее не могло не привести к частичной утрате ориентиров в теории муниципального права, растерянности среди специалистов. Доктринальные основы местного самоуправления как будто потеряли отчетливость очертаний. Стало возникать ощущение, что правовая база российского местного самоуправления зависит лишь от произвольного усмотрения политиков. Некоторые эксперты повели речь о провале муниципальной реформы и кризисе идеи местного самоуправления в России. Другая часть экспертов указывала на необходимость пережить переходный период, «смутное время» в теории и практике местного самоуправления.

В сегодняшних условиях крайне важно понять, что именно происходит с муниципальным правом, в чем суть и причины его мутации? Где объективные социальные предпосылки происходящего, а где субъективизм и ошибки законодателя? Почему реформа межбюджетных отношений приводит к новому толкованию конституционных принципов устройства местной власти? В какой мере развитие правовых основ местного самоуправления детерминировано провозглашенной муниципально-правовой доктриной, а в какой – реальной функцией этого института в государстве и обществе? Представляется, что дать верные, научно-обоснованные ответы на эти вопросы можно только на основе комплексного и системного анализа конституционно-правового статуса современного российского местного самоуправления. Иной подход – локальное исследование лишь реформы нескольких последних лет и упор на выяснение мотивов конкретных политиков – не способен дать глубокие и содержательные выводы.

Необходимо, отделив тенденции от частных деталей, с подлинно научной объективностью проанализировать такие аспекты, как: реальные границы самостоятельности местного самоуправления, пределы усмотрения государственной власти при его регулировании, возможность и условия ограничений прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Следует разобраться, в какой мере практика требует разнообразия форм местного самоуправления, а в какой – его унификации; от этого зависит правильное разграничение предметов регулирования различных источников муниципального права. И только найдя верные подходы к решению указанных проблем, можно сделать выводы о предмете регулирования современного российского муниципального права и сущностных характеристиках соответствующего юридического режима.

Значительная часть специалистов оценила идеологию Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как огосударствление местного самоуправления. На наш взгляд, возможна и иная оценка. В целом процессы последних двух десятилетий можно охарактеризовать как незавершенную и непоследовательную попытку разгосударствления системы местной власти.

В начале 1990-х годов прогрессивность и ценность муниципальной доктрины виделись в том, что она должна побуждать общество к демократизации. К сожалению, далеко не все элементы этой доктрины, отвечавшие указанному требованию, прошли проверку временем, доказали свое соответствие объективным потребностям практики. Актуальная задача сегодняшнего времени – переосмысление ряда позиций, сформулированных теорией муниципального права, преодоление возникшего разрыва между доктриной и практикой. При этом неизбежен отказ от некоторых «романтических» идей – привлекательных и уже ставших привычными – в пользу более реалистичных подходов – не столь красивых, но адекватно отражающих действительность. Необходимо уточнить фактическое место муниципально-правовых отношений в общей системе общественных отношений, правильно понять их социальное содержание.

Указанные обстоятельства определили выбор темы, постановку цели и задач, структуру и основные направления диссертационного исследования. Диссертант убежден в том, что исследование конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, развитие науки муниципального права следует основывать на диалектическом методе отрицания отрицания, предполагающем не отказ от ранее полученных теоретических наработок, не объявление их ошибкой, а развитие и видоизменение накопленных знаний на основе данных практики. Диссертант также убежден, что корректировка муниципально-правовой доктрины, ее согласование с жизненными реалиями возможны без снижения демократического потенциала указанной доктрины. Расставание с иллюзиями и постановка прагматических задач не должны приводить к отказу от идей народовластия. Выяснение правовой природы муниципальной власти, ее реальной социальной функции, осознание необходимости четкой и подробной законодательной регламентации местного самоуправления – должны обеспечивать выбор адекватных средств правового воздействия на муниципальные отношения, но при этом не могут служить оправданием для свертывания муниципальной демократии.

Степень разработанности темы. Проблемы правовой природы местного самоуправления, принципы его нормативного регулирования анализировались выдающимися зарубежными и отечественными теоретиками прошлых лет: В.П. Безобразовым, Л.А. Велиховым, Р. Гнейстом, А.Д. Градовским, Г. Еллинеком, Н.М. Коркуновым, П. Лабандом, Н.И. Лазаревским, Б.Э. Нольде, М.И. Свешниковым, А. Токвилем, Б.Н. Чичериным, Л. Штейном и др.

В современный период вопросы конституционно-правового статуса отечественного местного самоуправления исследовались в работах С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, О.В. Берга, Н.А. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, И.В. Выдрина, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.Р. Еремина, В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, С.Д. Князева, Е.М. Ковешникова, А.Н. Кокотова, Е.И. Колюшина, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, В.Л. Лютцера, В.А. Максимова, Э. Маркварта, Е.В. Мирошниченко, Т.Н. Михеевой, В.С. Мокрого, Е.Е. Некрасова, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, В.А. Пертцика, Н.Л. Пешина, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Л.А. Ревенко, В.Н. Руденко, А.Я. Сливы, С.Г. Соловьева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, Н.Н. Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют работы указанных ученых, а также посвященные проблемам теории права и конституционного права труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.А. Безуглова, Л.Д. Воеводина, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, О.Э. Лейста, А.И. Лукьянова, В.О. Лучина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ф.М. Рудинского, Б.С. Эбзеева и др. Значительное влияние на позицию диссертанта оказали работы по социальной философии, экономической теории и политологии зарубежных ученых М. Вебера, Ж. Веделя, Л. Даймонда, Р. Даля, Л. Дюги, Р. Нефа, В. Острома, О. Оффердала, К. Пейтмэна, А. Пшеворского, И. Шапиро, Й. Шумпетера.

Несмотря на то, что правовые основы российского местного самоуправления всесторонне проанализированы в научной литературе, задача продолжения соответствующих исследований остается актуальной. Практика ставит новые доктринальные и конкретно-юридические вопросы, требует более глубокого изучения выдвигаемых на передний план конституционно-правовых аспектов организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в ходе организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Внимание диссертанта при этом сосредоточено на отграничении отношений, регулируемых муниципальным правом, от смежных общественных отношений.

Предметом исследования являются проблемы конституционно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.

Целью исследования является определение принципов и закономерностей нормативного правового регулирования местного самоуправления как института, относящегося к основам конституционного строя России. В рамках поставленной цели в диссертационной работе решаются следующие задачи:

проанализировать конституционную природу российского местного самоуправления и его место в системе механизмов социального самоуправления;

выявить реальную функцию местного самоуправления в сегодняшнем российском обществе и степень влияния этой функции на правовой статус местного самоуправления;

исследовать проблему активизации гражданского участия в решении вопросов местного значения и определить основные причины отказа граждан от реализации своего права на участие в осуществлении местного самоуправления;

определить правовое содержание деятельности, именуемой территориальным общественным самоуправлением, и предложить общие подходы к правовому регулированию этой деятельности;

на основе предшествующего анализа социальных характеристик местного самоуправления выявить круг общественных отношений, составляющих предмет регулирования муниципального права Российской Федерации;

предложить систему характеристик юридического режима муниципального права и проанализировать тенденции его изменения;

исследовать место муниципального права в системе права и проблему разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей российского права;

проанализировать структуру источников муниципального права и особенности каждого вида источников, дать рекомендации по разграничению предметов регулирования источников муниципального права;

сформулировать предложения, направленные на совершенствование правовой базы российского местного самоуправления, согласование доктрины, нормативной основы и практики местного самоуправления в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили методы, общепринятые в общественных науках, в частности, диалектический метод, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, системный, функциональный методы, а также специальные методы правовой науки: формально-юридического, структурного и сравнительно-правового анализа, сопоставления доктрины, нормы права и практики правоприменения. Диссертантом использованы данные социологической науки, а также некоторые приемы точных наук, в частности, отдельные положения теории автоматического управления и теории устойчивости. Эмпирическую и источниковедческую базу исследования составили Конституция РФ, акты законодательства и правоприменения, судебная практика, а также источники международного и зарубежного права.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является комплексным исследованием общетеоретических и практических проблем организации и осуществления российского местного самоуправления, раскрывающим основные черты его конституционно-правового статуса в сегодняшней действительности. На основе выработанных диссертантом подходов, выявленных критериев и условий в работе предложена новационная целостная система характеристик муниципального права Российской Федерации. Указанная система выведена не столько дедуктивно – из более общей доктрины или правовой догмы, сколько индуктивно – на основе анализа реально складывающихся общественных отношений, практики их нормативного правового регулирования, тенденций развития позитивного права и правоприменения.

Диссертантом впервые проведен подробный анализ разграничения предметов регулирования муниципального права и иных структурных частей системы российского права, позволивший уточнить методологию регулирования различных общественных отношений, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления. В результате исследования системы источников муниципального права сделан ряд научных выводов, имеющих значение для теории и практики российского местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Местное самоуправление обладает собственными полномочиями, в пределах которых оно действует самостоятельно, не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа. Вместе с тем закрепление принципов местного самоуправления на уровне федеральной Конституции должно играть роль самоограничения для суверенной государственной власти, поскольку эти принципы не должны изменяться иначе как путем внесения изменений в Конституцию.

2. В правовой системе Российской Федерации необходимо закрепить механизмы, которые обеспечат: устойчивость и стабильность муниципальной власти; её эффективность (т.е. способность качественно и своевременно исполнять социальные обязанности); формирование этой власти путем свободного и осознанного волеизъявления населения; максимально возможное совпадение интересов муниципальной власти и интересов большинства населения; реальную подконтрольность муниципальной власти населению и невозможность злоупотребления этой властью в ущерб населению; информационную открытость действий и решений муниципальной власти, понятность для населения их содержания.

3. Местное самоуправление может рассматриваться как публичное социальное самоуправление. Суть этого самоуправления состоит не в совпадении субъекта и объекта управления, а в способности объекта управления (волевых действий граждан и их коллективов) влиять на субъект управления (органы и должностных лиц, их действия и решения), обеспечивая этим соответствие процесса управления интересам населения. Раздельное рассмотрение субъекта и объекта управления предопределено важнейшей задачей – выбора необходимой глубины обратной связи, т.е. нахождения оптимума, обеспечивающего точность управления (максимальное совпадение воли органов власти и интересов населения) и устойчивость самоуправляемой системы (способность надлежащим образом выполнять свои функции в условиях меняющихся внешних воздействий).

4. По объективным причинам эгалитаристская идея социального выравнивания сегодня в гораздо большей степени востребована российским населением, чем либеральные концепции самоуправления. Реальная функция российского местного самоуправления состоит в предоставлении местными органами власти необходимых населению социальных услуг, нормируемых и дотируемых центральной государственной властью. Деятельность органов местного самоуправления является неотъемлемым элементом единой социальной политики государства, на практике решение вопросов местного значения не может быть искусственно вырвано из этой единой политики. Социальная функция муниципальной власти неизбежно становится важнейшей детерминантой правового статуса местного самоуправления в Российской Федерации.

5. Активизация муниципальной демократии станет реальностью только тогда, когда у населения появится серьезная мотивация личного участия в решении вопросов местного значения. Выделяются четыре причины отказа граждан от участия в осуществлении местного самоуправления: а) социальная: муниципальные интересы не превалируют в шкале ценностей многих категорий граждан; б) социально-экономическая: реальная роль соответствующего института сводится не к самоорганизации и самофинансированию, а к уравнительному распределению государственных ресурсов, что подрывает экономические стимулы к самоуправлению; в) политико-правовая: дефицит властных полномочий у органов местного самоуправления лишает привлекательности для населения участие в их формировании и деятельности; г) конституционно-правовая: несовершенство правового инструментария муниципальной демократии снижает ее эффективность.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.