авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |

Российскогозаконодательства осоциальном обеспечении: теоретические ипрактические проблемы

-- [ Страница 6 ] --

Для правовой науки кодификация послужит мощнымстимулом к развитию, и самостоятельнымпредметом изучения. Отмечено, что вРоссии кодификация традиционно составляетцентральный элемент в ряду задач разработки научных основзаконодательства (Е.В. Скурко), афакт проведения крупныхкодификационных работ может и долженрассматриваться в качестве специфического критерия научностиюриспруденции (Т.Н. Рахманина). Выявлена связьмежду низким уровнем кодификации законодательства о социальномобеспечении инедостаточной разработкой, а то и полнымотсутствием отраслевыхнаучных исследований в рядеважных областей права социальногообеспечения (например,юридической техники).

Во второмпараграфе «Принципыкодификации законодательства о социальномобеспечении» указано, что принципы кодификациивзаимосвязаны с принципами права изаконодательства, но не тождественны им.Прежде всего, принципыкодификации законодательства о социальномобеспечении базируются на общих принципахправотворчества. Далеевыявлены принципы, свойственные вбольшей степени именнокодификациизаконодательства, какразновидности правотворчества. Наконец, обоснованыпринципы кодификации законодательства осоциальном обеспечении.Указано на подвижностьграниц выявленных групп принципов. Разделяется мнение о том, чтов ходе кодификациизаконодательства нельзяограничиться лишь принципами позитивного права,необходимо использовать также доктринальныепринципы и практически-прикладные (выраженные в актахвысших судебных органов)(М.В. Баранов, В.Н.Карташов).

Предложена классификацияпринципов кодификациизаконодательства о социальномобеспечении в зависимостиот такого критерия, как объем сферы их действия: 1)принципы правотворчества,являющиеся общими для любой его разновидности, в томчисле и для кодификации (законности,демократизма, научности, гласности и др.). Эти принципы внаибольшей степени носят объективныйхарактер и приближены к принципам права; 2)принципы кодификации, являющиеся общими для любой кодификациивне зависимости от специфики ее форм ивидов (плановости, системности,целесообразности, концептуальнойцелостности, доктринальности др.); 3) принципы кодификациизаконодательства о социальномобеспечении (полноты,федерализма, преемственности правовогорегулирования, учета международного изарубежного опыта кодификациизаконодательства о социальномобеспечении, соответствия системызаконодательства системе права).

Отмечено, что принципы второй и третьей группменее объективно обусловлены, поскольку их выбор взначительной мере осуществляетсяосознанно, с учетом конкретныхполитических и правовых условий. Кроме того, кодификационные работы, какправило, находятся в историческойпреемственности с предыдущими этапамикодификации, испытывают влияниетрадиций,зависят от уровня развитияправовой науки. Поэтому содержательноенаполнение этих групп обеспечивают, восновном, доктринальные ипрактически-прикладные принципы. Далее раскрываются и обосновываютсяпринципы кодификации законодательства осоциальном обеспечении.

Во второй главе «О структурекодекса социального обеспечения РФ и егосоотношении с иными нормативными правовыми актами»,состоящей их четырех параграфов, указано,что структурированиекодекса предполагаетрешение рядавопросов, связанных с построениемкодифицированного акта и установлением внутреннейвзаимосвязи между его структурнымиэлементами. Перечень этихвопросов предлагается, в основном,доктриной,является открытым и зависит от уровня решаемых задач,вида проектируемого нормативного акта и, взначительной мере от усмотрениякодификатора. Выделен минимум вопросов,анализ которых необходимпри разработке структурыкодекса социального обеспечения: 1) о преамбуле кодекса; 2) о структурных элементах кодекса(части, разделы, главы, примечания,дополнения, ссылки и др.); 3) о распределениинормативного материала в соответствиисо структурой кодекса.

В первом параграфе «Преамбула кодексасоциального обеспечения» сделан вывод о целесообразностизакрепления в планируемом кодексе преамбулы.Во-первых, кодификация вданной сфере общественных отношенийпредполагается впервые,поэтому важно объяснить причины и целипринятия кодекса; во-вторых, самкодекс мыслится не только юридическимактом, но и актомсоциального согласия, идеяоб этомдолжна быть отражена в преамбуле. Выявлена мощная политическая, педагогическаяи стабилизирующая роль этого элемента кодекса, необходимая для законодательства о социальномобеспечении, идейная основа которого запоследние десятилетия не раз изменялась. Преамбула служит эффективным средствомсознательного соблюдения закона, в томчисле, самим законодателем(Т.В. Кашанина). Положительноерешение этого вопроса демонстрируетмеждународный и европейский опыт кодификаций.

Учитываяпреобладающую в наукеоценку преамбулы как ненормативнойчасти акта, не следует закреплять в нейположения, имеющие нормативный характер: цели ипринципы законодательства о социальномобеспечении, дефиниции и т.п., посколькуэто можетзатруднить их применение. Здесьбудут органичнее декларативные предписания (М.Л. Давыдова),главное назначение которых - обеспечитьсодержательное единство кодекса,объединить изложенные в нем нормы встройную систему, придать им общий смысл.Этот общий смысл станет ориентиром в дальнейшейправотворческойдеятельностизаконодателя, а применение нормкодекса социальногообеспечения несможет происходить вневзаимосвязи с теми идеями, которыебыли положены в основу его принятия.

Предложено закрепитьв преамбуле кодекса: 1) намерение российского государства обеспечить своему народудостойный уровень жизни и неуклонноповышатьего (здесь вполне уместнымбудет апеллирование к международнымактам); 2) единство социального пространствана всей территории РФ, атакже единство и, восновном, федеральный характер правовогорегулирования отношений по социальномуобеспечению; 3) принцип исполнениягосударством принятых на себя социальныхобязательств. Особый духпреамбуле придадутположения о долге(моральной ответственности)трудоспособных лиц перед старшимипоколениями. Это повыситвоспитательное значение кодекса, будет способствовать солидарности поколений идостижению столь необходимой дляроссийского общества социальнойсплоченности.

Во второмпараграфе «Структурныеэлементы кодекса» на основании анализа общих (постоянных) элементов строения законодательного акта, элементов структуры прежних и нынедействующихкодексов РФ, международных и зарубежныхкодифицированных актов обоснованы некоторые подходы кструктурированию кодексасоциального обеспечения РФ. Указано, чтов отечественной правовой доктрине деление кодекса на две основные части – общую и особенную –рассматривается как одно изнеобходимыхструктурных требований.Другим требованием выступает единый для всех кодексовподход крубрикации,предусматривающий последовательное выделение такихструктурных элементов как «часть», «раздел», «глава» (И.Л. Брауде). Несмотря на научное согласие в этом вопросе,фактически не было и нет кодексов,полностью соответствующихтаким требованиям.Напротив, в них выявлены значительныеструктурные различия. Обосновано, что сами по себеимеющиеся различия недолжны вызыватьбеспокойства,поскольку добиться внутренней согласованности инепротиворечивости структуры кодексавозможно при любом подходе. Напротив, искусственнаяунификация структуры кодекса способна снизитьего функциональность, навредить цельностии сбалансированности акта.

Оптимальной признанаструктуракодекса социальногообеспечения, состоящая из разделов, глав, статей. Процесс формирования общихположений в отраслевом законодательстве,хотя и получил свое развитие, но не сопоставим пообъему и содержанию с тем, что имеет место внекоторых иных отраслях законодательства.И уровень нормативных обобщений пока непозволяет обособить в рамках кодексасолидную общую часть. Кроме того, количество видовправоотношений, регулируемыхзаконодательством о социальномобеспечениивесьма значительно, сами отношения испособы их регламентации существенно отличаются.Известно,что видов правоотношений в правесоциального обеспечения столько же,сколько и видов социальногообеспечения (Р.И. Иванова), и несмотря на ихфункциональное и предметноеединство,поиск интегративных начал, позволяющихсформировать в «особенной части» кодексаболее крупные, чемраздел, структурныеподразделения, также затруднителен. Поэтомуследование«классической» схеме, свыделением в кодексе социальногообеспечения общейи особеннойчастей,нецелесообразно.

Эффективнее будет структура, закрепленная,например, в ЖК РФ, где всесодержание разделено на сбалансированные по объему разделы, из которых первый закрепляетобщие положения, а остальные (тематические)регулируют различные виды жилищныхправоотношений. Подобнойструктурой обладает Социальный кодексФРГ,удобство в применениикоторого отмечаетсяотечественными правоведами (А.Е. Азарова, З.Д.Виноградова,М.И. Полупанов).

Обращение к Европейскому кодексу социальногообеспечения и Конвенции МОТ № 102 (послужившей для ЕКСО образцом) показало, что иихструктура, в целом, созвучна предлагаемому подходу.В частности, эти актывключают в себя преамбулу,общие положения и самостоятельные части, соответствующие видам социальногообеспечения, прочие и заключительные положения. Таким образом МОТ и Комитет министров СоветаЕвропы в выборе структуры актов исходилииз единого критерия – выделенияравнозначных структурных элементов,отражающихобщие и особенные положениямеждународного права социальногообеспечения, при этом особенные положениядифференцированы по видам социальногообеспечения.

Уделено вниманиезаключительным (переходным) положениям, играющим важную рольсвязующего звена между прежним и новым правовымрегулированием. В ряде действующих кодексов соответствующую роль выполняютфедеральныезаконы о введении кодексав действие. Отмечено, что выбору того или иноговарианта долженпредшествовать анализ рядаобстоятельств: объема перечня актов,подлежащих отмене (изменению); количества испецифики переходных положений; сроков, накоторые отложено вступление в силу тех илииных статей; событий, с которыми связановступление их в силу и др. Исследованиесодержанияуказанных положений, оценка состояниязаконодательства о социальном обеспечениипривели квыводу о том,что если решение о кодификацииотраслевогозаконодательства будет принято, топеречень актов, подлежащих в связи с этимотмене, окажется весьмавнушительным. Правильнее разместить его в законе о введениикодекса в действие, нежели втексте самого кодекса.Рассматриваются иные возможныеструктурные элементыкодекса.

В третьемпараграфе «Распределениенормативного материала в соответствии соструктурой кодекса» указано, что распределение нормативного материала в соответствии со структурой акта- важная логическаяоперация, отражающая заложенную в кодексе иерархиюценностей. Последовательностьрасположения того или иногоинститута в структурекодекса имеетпринципиальное значение,т.к. проявляетотношение к нему законодателя, задает тонправоприменительной практике.«Иерархически» неверное размещениенорм способно замаскировать истинныецели принятия нормативного акта, отвлечьправоприменителя на решениевторостепенных задач. Пример тому – недействующая ныненорма п. 2 ст. 7 ФЗ «Обобязательном пенсионномстраховании в РФ».

Учитывая интегрирующую роль общихположений кодекса социальногообеспечения,их исследованию уделено основное внимание.Обоснована целесообразностьпервоочередного размещения в данном разделе кодекса главы о принципах законодательства осоциальном обеспечении. Врешении вопроса о том, какие именнопринципы должны быть закреплены в кодексеи в какой форме они должныбыть изложены, предложеноисходить из необходимостиучета помимонорм-принципов, закрепленных в российскомзаконодательстве и международныхактах, также доктринальных принципов, ненашедшихпока отражения взаконодательстве, а также принципов, обоснованных впрактике Конституционного суда РФ. Формаизложения допускает простое перечислениепринципов, либо раскрытие их содержанияв самостоятельных статьяхкодекса. Предпочтениеотдано второму варианту.

В главе, посвященной характеристикезаконодательства о социальномобеспечении, помимо традиционных положений,предложено закрепить норму о том, чтоакты о социальном обеспечении не имеютобратной силы и применяются кправоотношениям, возникшим после введенияего в действие. Вместе с тем, должна быть предусмотренавозможностьраспространения действия отраслевогозаконодательства на правоотношения,возникшие ранее, но только в случаях,когдасоответствующие нормы улучшают (не ухудшают) положение граждан и если на это прямо указано вакте. Последняя оговоркаявляется существенной, поскольку на практикене всегда удается точноопределить ухудшает или нетвновь вводимое регулирование правовоеположение гражданина.

Основания возникновения прав иобязанностей в области социальногообеспечения должны охватывать нетолько те, что закреплены в законах и иныхправовыхактах, но и те, что определены вдоговорах о социальномобеспечении (обслуживании). Правообразующеезначение договорногорегулирования в сфере правасоциального обеспечения стало уже очевидным, поэтому ограничиться традиционным указаниемна нормативную природу отраслевых правоотношений означало бы неоправданносузить ихкруг. Вместе с тем, договорное регулирование не должно иметь здесь широкогораспространения и тем более - вести к коммерциализации данной сферы. Рольгосударственно-нормативногорегулирования должна оставаться ведущей, а договоры следует рассматривать каксамостоятельное основание возникновенияправ и обязанностей в сфересоциального обеспечения только в тех случаях, когда на этобудет прямо указано в законе. Обосновано, чтотакой подходпослужит фактором, сдерживающимчрезмернуюэкспансию вотрасль частных начал,поскольку, например, договорыо страховании, установленные специальным законом, ограничиваютдоступ в эту сферугражданско-правовых норм(ст. 970 ГК РФ).

Доказываетсяпринципиальная необходимость закрепленияв общемразделекодекса норм о минимальных размерахпериодических выплат (пенсий ипособий) в системе социального обеспечения. Действующеероссийское законодательство, в основном,избегает прямого закрепления подобныхстандартов, либо устанавливает их нанеобоснованно низком уровне, не обеспечивающемусловий для достойнойжизни. Это нетолько нарушает праваграждан, нои вредит всей системесоциального обеспечения РФ, которая,несмотря на постоянные модернизации, недостигает своих главных целей - защиты от бедности, гарантии возмещения утраченного заработка,создания условий для развитиячеловека.Поэтому вкодексе социальногообеспечения должны в общемвиде найти свое закрепление, по меньшей мере,стандарты, предусмотренныев Конвенции МОТ № 102.Предложено учитывать и другие нератифицированныемеждународные нормы, вчастности, опрожиточномминимуме(КонвенцияМОТ № 117),параметры определениякоторого вРФ далеки от учета даже самых скромныхпотребностей человека (М.Ю.Федорова). Закреплениеобщих гарантий минимальных размеровпериодических выплат в главном разделепланируемого кодекса покажет истинныеприоритеты российской социальной политикии подтвердит намерение государствадостигнуть лучших параметров жизнироссиян. Анализируются иныеположения, которые имеетсмысл закрепить в первом разделе.

После формулированияобщих положений кодекса весьостальной нормативный материал, отобранный длякодификации, следует распределять по разделам,соответствующим видамотраслевых правоотношений. Кроме того,тематические разделы должны отражатьразличные способы формирования права насоциальноеобеспечение: а) в порядке социальногострахования, б) в порядке обеспечения за счетгосударственных бюджетных средств, в) врежиме оказания государственной социальнойпомощи (Е.Е.Мачульская). Концепцияпостроения кодекса, приближенная к структуресистемы права социального обеспечения, напервый взгляд кажется достаточно простой.Но в действительности это не так. Всетематические разделы потребуется оценить с нескольких позиций:состояния текущего законодательства,тенденций его развития, уровнягосударственной регламентации(общефедеральный или региональный) и др. В результатевыявятся законодательныеблоки, требующие различнойстепени конкретизации в кодексе, либо те,которые кодифицировать неследует вовсе. Например, не потребует детальнойрегламентации на уровне федеральногокодекса институт социальногообслуживания. Непродуктивнойпредставляется кодификация правовых нормо предоставлении натуральных льгот. Эти нормы вопределенной части еще действуют, но все болеезаметным становится их временный характер.Кодификация предписаний временногохарактера возможна, но нежелательна: она небудет способствовать стабильностипроектируемого кодекса.

Напротив, кодификацияхотя бы общих положений онегосударственном пенсионном обеспечениижелательна. Оставление этих норм полностьюза рамками кодекса может привести кослаблению их значения для права социальногообеспечения, а сила притяжения поотношению к ним масштабного Гражданскогокодекса РФ усилится. Вряд ли это отвечаетинтересамграждан, участвующих в системенегосударственного пенсионногообеспечения. Вопрос об отраслевойпринадлежности указанных норм в теорииправа социального обеспеченияобсуждается, но на практикегосударственные и негосударственные формыпенсионного обеспечения не простовзаимодействуют, а тесно переплетены ипреследуют общую цель – материальноеблагополучие в старости. Поэтому для защиты прав граждан на пенсионноеобеспечение и для установленияобщей ответственности государства в данной сфереважнозакрепить в планируемом кодексе минимум норм,регулирующих данные отношения.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.