авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ РОССИЙСКАЯ БИБЛИОТЕКА - WWW.DISLIB.RU

АВТОРЕФЕРАТЫ, ДИССЕРТАЦИИ, МОНОГРАФИИ, НАУЧНЫЕ СТАТЬИ, КНИГИ

 
<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование

-- [ Страница 4 ] --

В четвертом параграфе проведен компетенционно-функциональный анализ основных направлений деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Последние опосредованы и ограничены поставленными перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах задачами и возложенными на них функциями. От их разрешения и реализации зависит эффективность осуществления главой государства, федеральными органами исполнительной власти своих полномочий на местном уровне. В то же время автор отмечает, что установленный в Положении о полномочном представителе перечень основных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах неточен, не является исчерпывающим и не в полной мере отражает весь спектр их деятельности. В этой связи предложена постановка и иных задач. Диссертант указывает на неоднозначное восприятие своих задач полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах, что объясняется геополитическими, экономическими, социальными и иными особенностями того или иного федерального округа, а также отчасти личностными воззрениями самих полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Положение о полномочном представителе восприняло большинство позиций, содержавшихся в характеристике ранее существовавших институтов представителей главы государства на местах. Вместе с тем правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах серьезно повышен по сравнению с правовым статусом их предшественников, усилены их роль и значение в механизме государственного управления. Данное положение обосновывается в диссертации. Исследование задач, функций, прав, в том числе не нашедших закрепления в Положении о полномочном представителе, а также основных направлений работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах (объединены в функциональные блоки: представительский, кадрово-наградной, социально-экономический, контрольно-координационный, информационно-аналитический, отдельно выделена работа с обращениями граждан) позволило соискателю сделать ряд выводов, раскрывающих их административно-правовой статус и государственно-правовую сущность.

В пятом параграфе рассмотрены вопросы повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Выводы и предложения в этой сфере концентрированно содержатся в диссертационном исследовании. Их практическая реализация позволит конкретизировать правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, повысить эффективность не только их деятельности, но и работы иных государственных органов на уровне федерального округа и в субъектах Российской Федерации. В целом, по мнению соискателя, дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно быть осуществлено в рамках, очерченных ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, закрепляющей общую компетенцию Президента РФ.

Диссертант полагает, что институциональных структур, способных действенно решать поставленные перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах задачи, а также осуществлять принадлежащие им функции, обеспечивать реализацию полномочий главы государства на местах в рамках принципа разделения властей и системы органов публичной власти в Российской Федерации и таким образом могущих их заменить, на сегодняшний день нет. Их возможности в построении современного государственного управления далеко не исчерпаны.

Глава третья «Федеральные органы исполнительной власти на уровне федерального округа» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе исследованы организационно-правовые основы учреждения и функционирования федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Констатируется, что на сегодняшний день федеральные органы исполнительной власти, а также некоторые государственные органы, относящиеся к иным структурам, в целом завершили процесс формирования на уровне федерального округа своих территориальных органов, представительств или соответствующих подразделений в центральном аппарате. Образование рядом федеральных государственных органов (в подавляющем большинстве — органов исполнительной власти) своих территориальных органов и представительств на уровне федерального округа позволяет говорить о создании на этом управленческом уровне подразделений федеральных государственных органов, основная задача которых состоит в выполнении традиционных функций территориальных органов и (или) в обобщении и анализе информации, координации работы и контроле за деятельностью своих ведомственных структур в субъектах Российской Федерации, а в некоторой мере и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Диссертант приходит к выводу, что учреждение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа позволяет выстроить территориальное государственное управление по «кустовому» принципу, отойти от отраслевого (министерского) к функционально-отраслевому принципу государственного управления. В этих условиях полномочные представители Президента РФ в федеральных округах способны синтезировать и направлять в единое русло комплекс региональных ведомственных вертикалей федерального центра, организуя тем самым исполнительную вертикаль более эффективного уровня.

Во втором параграфе раскрыты административно-правовые аспекты интеграции и взаимодействия федеральных государственных органов на уровне федерального округа. Интеграция федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа, а также взаимодействие между ними и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах определены функциями последних и обусловлены как необходимостью обеспечения взаимодействия подразделений федеральных органов исполнительной власти внутри их структур (по вертикали), так и потребностью повышения степени и интенсивности совместной деятельности государственных органов на уровне федерального округа (по горизонтали). В диссертации указаны их основные механизмы и направления.

В соответствии с рядом правовых актов в типовых положениях о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти должны быть определены типовые правила взаимодействия с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Однако на практике в этом вопросе нет единообразия. В большинстве типовых положений о территориальных органах содержится лишь общее указание на осуществление взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Однако акты Правительства РФ требуют установления именно правил такого взаимодействия. В большинстве положений о федеральных органах исполнительной власти в разделе «Общие положения» используется формулировка, согласно которой они осуществляют свою деятельность во взаимодействии с органами, к которым полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах отнести нельзя. Аналогичная формулировка содержится и в общих положениях положений о территориальных органах некоторых федеральных органов исполнительной власти. Причина такой несогласованности видится автору в частой модернизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти при отсутствии внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие их взаимодействие с президентскими органами. Рассмотрению этих вопросов в диссертационной работе уделено важное место.

В третьем параграфе освещены проблемы и перспективы оптимизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа. Диссертант утверждает, что размещение территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществлено сегодня неравномерно и бессистемно. Пока происходят лишь фрагментарные перемены, приводящие к усложнению структур органов исполнительной власти на всех уровнях и их взаимоотношений. Возникла ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах; другие — в субъектах Российской Федерации (во всех или некоторых); третьи — на части территории субъекта Российской Федерации; четвертые — в регионах, включающих субъекты Российской Федерации, расположенные как на территории одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов; пятые — в федеральных округах и субъектах Российской Федерации; шестые — одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Российской Федерации; седьмые — вообще не имеют таковых. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах России. В итоге сложившаяся разноуровневая система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, повышенная бюрократизация государственного управления ведут к снижению эффективности реализации управленческих решений.

В этой связи рассмотрены имеющиеся в юридической литературе точки зрения о способах и направлениях совершенствования системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Отмечается, что непродолжительный период функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа показал не столько эффективность их работы в целом, сколько правильность выбранного центральной властью направления оптимизации территориального государственного управления в России. Выдвинуто и обосновано предложение о переходе к двухзвенной и лишь в ограниченных случаях — трехзвенной системе федеральных органов исполнительной власти, где низовым звеном станут территориальные органы федеральных органов исполнительной власти на уровне федерального округа.

Глава четвертая «Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития» включает четыре параграфа.

В первом параграфе проанализирована сущностная характеристика федеральных округов в России. По мнению диссертанта, федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ инструмент, нацеленный на оптимизацию государственного территориального управления. Они представляют собой сферу (уровень) управленческого воздействия, пространственные пределы, в границах которых государственные органы реализуют принадлежащие им полномочия. Обосновывается конституционность и целесообразность создания федеральных округов. Проведен сравнительный анализ федеральных округов в России и схожих образований в зарубежных государствах, который показал их различие по ряду значимых характеристик, обозначенных в диссертации.

Отмечается, что федеральные округа являются образованиями не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем их объеме в рамках федеральной компетенции. Проанализировано значение федеральных округов в вопросах усиления исполнительной вертикали власти. Делается вывод, что создание федеральных округов в широком смысле следует рассматривать как переход от двухзвенной (федеральный центр — субъекты Российской Федерации) к трехзвенной (федеральный центр — федеральные округа — субъекты Российской Федерации) структуре федерального государственного территориального управления. В узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства, образованиями, в которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах.

Во втором параграфе освещено состояние и определено место федеральных округов в системе иных межрегиональных образований в России. Исследование федеральных округов выявило их существенные различия по ряду значимых характеристик. Отмечается, что, несмотря на сокращение субъектного состава России и изменения наименований некоторых субъектов Российской Федерации, перечень федеральных округов по содержанию изменений не претерпел. Так как центры федеральных округов не всегда являются таковыми с географической точки зрения, закрепленная сегодня в Положении о полномочном представителе формулировка «полномочный представитель размещается в центре федерального округа» требует уточнения. Предлагается изложить данную норму в следующей редакции: «Полномочный представитель размещается в соответствующем федеральном округе в месте, определяемом Президентом Российской Федерации с учетом предложений полномочного представителя и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах федерального округа. Место размещения полномочного представителя является центром федерального округа».

Проведенное сравнительное исследование федеральных округов и иных существующих в России межрегиональных образований позволило соискателю выдвинуть ряд обобщений. В частности, сделан вывод о том, что, с одной стороны, в отличие от других образований федеральные округа способствуют созданию реальных предпосылок к повышению эффективности централизованного управления социально-экономическим развитием страны и обеспечивают реализацию стратегии построения государственного управления на межрегиональном уровне. С другой стороны, федеральные округа, не выступая препятствием развития иных межтерриториальных образований, в необходимой мере учитывают их размещение и субъектные составы, сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной инфраструктуры. Это позволяет государственным органам на уровне федерального округа использовать накопленный межтерриториальными образованиями опыт, осуществлять свои функции на базе уже отработанных экономических и отчасти политических связей. Указывается, что границы федеральных округов были определены так, чтобы полностью не совпадать с границами иных межрегиональных образований.

Третий параграф посвящен изучению значения федеральных округов в вопросе изменения государственно-территориального устройства Российской Федерации. Диссертант подчеркивает, что аргументов в обоснование необходимости укрупнения субъектов России более чем достаточно. Однако относительно схемы укрупнения субъектов Российской Федерации, конечного результата и процесса его течения до сих пор нет единства мнений: они во многом спорны и неоднозначны. Обосновывается, что действующая Конституция РФ не позволяет осуществить полномасштабного изменения территориального деления Российского государства только путем объединения субъектов Российской Федерации. При этом указывается, что территориальные преобразования, скорее всего, вызовут уточнение пределов федеральных округов, их внутренней структуры.

Подчеркивая важную роль федеральных округов в реформе территориального устройства России, соискатель высказывает точку зрения о неприемлемости трансформации федеральных округов в субъекты Российской Федерации и укрупнения регионов до размеров существующих федеральных округов. Фактическая подмена федеральными округами субъектов Российской Федерации вызовет негативные последствия, обозначенные автором в диссертации. Если же вести речь об образовании нескольких уровней субъектов Российской Федерации, многоуровневой федерации в России (иными словами, федераций в федерации) либо о создании в границах предположительно новых субъектов Российской Федерации — федеральных округов своеобразных «автономий» в виде существующих сегодня субъектов России, то для этого потребуется внесение существенных изменений в Конституцию РФ. К тому же определенный опыт существования схожего типа территориального деления страны отрицательно зарекомендовал себя на примере так называемых сложносоставных субъектов России. Федеральные округа предлагается рассматривать как своего рода альтернативу укрупнению субъектов Российской Федерации.

В четвертом параграфе исследована модернизация структуры и системы федеральных округов в России в современных условиях. Утверждается, что существующие размеры федеральных округов влекут ряд управленческих проблем, связанных со значительной удаленностью их периферий. При этом в процессе формирования федеральных округов в некоторые из них были включены субъекты Российской Федерации, географическое местоположение которых не соответствует их названию (например, расположение Пермского края, Оренбургской области в пределах Приволжского федерального округа, Тюменской области, Ханты-Мансийского (Югра) и Ямало-Ненецкого автономных округов — в пределах Уральского федерального округа). К тому же территории некоторых субъектов Российской Федерации расположены в одних федеральных округах и одновременно включены в составы иных территориальных объединений, географически не совпадающих с ними. Возражения вызывает и наименование «Центральный федеральный округ». Изложено авторское понимание сложившейся ситуации.

Диссертантом обосновывается целесообразность учреждения в России девяти федеральных округов, что, по его мнению, позволит, не нарушая сложившихся в федеральных округах межрегиональных связей, выровнять их между собой в социально-экономическом плане, а также усилить в их размещении управленческий аспект. Вносится предложение о переименовании федеральных округов в административно-управленческие округа, что, с точки зрения соискателя, даст возможность точнее постигнуть сущность округов как управленческого уровня, а также отразить в их названии осуществляемую в стране административную реформу. Определяется государственная принадлежность округов как административно-управленческих округов в Российской Федерации.

В заключении подводятся итоги, обобщаются выводы, полученные в ходе проведенного исследования.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

Монографии

1. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / К. В. Черкасов ; под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : СЮИ МВД России, 2006. — 9,25 п. л.

2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: состояние и перспективы развития / К. В. Черкасов ; под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : РПА Минюста России, 2007. — 8,5 п. л.

3. Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа / К. В. Черкасов ; под ред. П. П. Сергуна. — Саратов : РПА Минюста России, 2008. — 22,1 п. л.

Статьи, опубликованные в ведущих

рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

4. О вопросе институционализации правового статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах / К. В. Черкасов // Российская юстиция. — 2006. — № 9. — 0,25 п. л.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.dislib.ru - «Авторефераты диссертаций - бесплатно»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.